马来西亚地方议会：你无法投票选出的那一层政府

那个替你维修街灯、收垃圾、批准邻居加建、也发牌给楼下咖啡店的议会，是最贴近日常生活的 一层政府。它也是唯一一层——其成员并非由任何马来西亚选民选出的。

地方议员，以及领导他们的市长或主席，都是由州政府委任的。六十年来一直如此——始于1965年 的一次紧急暂停令，其后被写入永久性法律。

基本事实

项目	详情
三个等级	市政厅（City Council）、市政局（Municipal Council）、县议会（District Council）
管辖法律（各州）	Local Government Act 1976 [Act 171]
议会由谁组成	一名市长或主席，加 8 至 24 名市议员（s. 10, Act 171）
如何获得议席	由州政府当局委任；任期不超过 3 年
宪法依据	地方政府是州清单（State List，第九附表）第 4 项
全国政策机构	全国地方政府理事会（National Council for Local Government，第95A条）
联邦直辖区	不在 Act 171 之内——由 DBKL、Perbadanan Putrajaya、Perbadanan Labuan 管理
地方选举	1965年3月1日起暂停；目前未举行

地方政府在体制中的位置

马来西亚有三层政府：联邦、州与地方。地方政府并不像前两层那样被列为独立的一层——相反， 它是以州属可以就其立法的一项事务出现的。

《联邦宪法》第九附表（Ninth Schedule）州清单（State List）第4项，把「吉隆坡、纳闽与布城 联邦直辖区以外的地方政府」交由各州处理，并明确涵盖「地方行政；市政机构；地方、市镇与 乡村局及其他地方政府机构；地方政府服务、地方税率、地方政府选举」。因此，地方政府选举， 在纸面上，是由各州掌控的事务。

这项州属自主权受一项联邦机制所约束。第95A条设立了全国地方政府理事会，由一名联邦部长 担任主席，每个州各派一名代表（由统治者或州元首委任），另加最多十名联邦代表。其职责是 「不时……制定一项全国性政策，以促进、发展与管制全联邦的地方政府」，而宪法规定「联邦 政府与州政府须遵循如此制定的政策」。这就是为什么半岛各地的议会大致依循同一套模式运作， 而不是十一套不同的模式。有关谁就什么事项立法的更广泛格局，见联邦与州权力划分。

议会的三个等级

根据 Local Government Act 1976，一个地方政府机构会采用三个等级中的一个。

• 县议会（District Council）——基本等级，通常涵盖较小的市镇与乡村地区。
• 市政局（Municipal Council，Majlis Perbandaran）——符合市政地位标准的、较为城市化的 地区。
• 市政厅（City Council，Majlis／Dewan Bandaraya）——已晋升为市（City）地位的市政局。 用该法令自己的话说，市政厅是「已被授予市地位的任何市政局的议会」。

Act 171 的 s.3 是设立并划定议会等级的开关。它规定，州政府当局在「与部长及选举委员会秘书 磋商」后，可透过宪报通告宣布某地区为地方政府机构辖区，为其命名，界定其边界，并「决定该 地方政府机构的地位……是市政局还是县议会」。s.4 让州政府其后更改名称、更改地位或调整 边界。

不论等级为何，内部架构都是相同的，议席的填补方式也是相同的。

市议员如何获得委任

Act 171 的 s.10 订明每一个地方政府机构的组成。一个议会「须由市长或主席组成；连同不少于 八名、不多于二十四名其他市议员，由州政府当局委任」。

起作用的字眼是委任。居民并不选举市议员；由州政府当局——即统治者或州元首，按州政府的 意见行事——来点名任命。s.10 接着要求多数人须是通常居住在该地区、在州政府看来「在地方 政府事务方面具有丰富经验」，或「在任何专业、商业或工业方面有杰出成就，或在其他方面有 能力代表其社区利益」的人。

这个职位的其他特征都源自同一套委任模式：

• 市议员的任期不得超过三年，且可获重新委任。
• 议席在辞职、丧失资格，或「其委任被州政府当局撤销」时出缺——委任的州属同样可以 罢免。
• 一名市长或主席领导议会，同样是委任而非由居民选举产生。

联邦直辖区的管理方式不同

州清单第4项把吉隆坡、布城与纳闽排除在外，Act 171 并未在那里设立一般议会。每个联邦直辖区 都有自己的安排：

• 吉隆坡 由吉隆坡市政厅（Dewan Bandaraya Kuala Lumpur， DBKL）依 Federal Capital Act 1960 [Act 190] 管理，由联邦委任的市长（Datuk Bandar） 领导。
• 布城 由 Perbadanan Putrajaya 管理。
• 纳闽 由 Perbadanan Labuan 管理。

在每一种情况下，地方政府职能都是由联邦委任的机构行使，而不是由民选议会行使——这与州属 议会体系并行，但在法律上是分开的。

地方选举是如何被暂停的

马来西亚确实曾经选举其地方议会。根据 Local Government Elections Act 1960 及更早期的 法令，各城市、市镇与许多市镇及地区局都设有民选市议员，槟城的乔治市（George Town）举行 过全国最早的一些地方选举。

那个转折点有据可查，且十分具体。1965年3月1日，在与印尼的武装对抗（Konfrontasi） 期间，地方政府选举依紧急法令被暂停。这项措施当初被定位为临时性质，在任的市议员获准 留任，而非立即被撤换。

一个由参议员 Athi Nahappan 担任主席的皇家调查委员会受委任研究地方政府机构的运作 情况，并于该十年末提交报告；它建议恢复民选地方政府。该建议未被采纳。取而代之的是：

• Local Government (Temporary Provisions) Act 1973 [Act 124] 终止了尚存的民选市议员的 任期，并允许其职能由各州政府委任的管理委员会执行。
• Local Government Act 1976 [Act 171] 其后把委任制度置于永久的基础上。s.15 规定， 「尽管任何成文法有任何相反规定，所有与地方政府选举有关的条文均须停止具有效力或作用」， 并规定该法令生效时在任的市议员须停止在任。

自此以后，马来西亚未再举行过任何地方政府选举。地方政府选举是否应当恢复，历来由各州 政府、政党与公民社会不时提出；由于地方政府选举属于州清单事项，任何此类变动都同时牵涉 各州，以及第95A条下全国地方政府理事会所制定的全国统一政策。本条目只叙述其法律定位与 历史，并不对该争论表态。

常见误解

• 「我可以投票选我的市长。」 在马来西亚现行制度下并非如此。市长、主席与市议员都是 委任产生，而非选举产生。
• 「地方议会是联邦政府的一个分支。」 它们是依 Act 171 由各州政府设立与管理的——但 三个联邦直辖区例外，那里是由联邦透过独立机构管理的。
• 「市政厅、市政局与县议会是三部不同的法律。」 它们是同一部 Act 171 下的三个等级， 主要差别在于地区的规模与地位，而非其基本的委任架构。
• 「选举是被1976年那部法令废除的。」 1976年的法令把这一制度定为永久性质，但选举早在 1965年已被暂停，民选议会也已在1973年解散；Act 171 只是确认并完成了这项变化。

下一步

要了解地方这一层如何嵌套在州与联邦政府之下，请阅读联邦与州权力划分 与联邦宪法——州清单与第95A条就规定在其中。要了解两个 联邦直辖区如何在此制度之外自行运作地方行政，请见吉隆坡与 布城。