从一读到宪报：法案如何成为法令

一项法案可以获下议院（Dewan Rakyat）通过、获上议院（Dewan Negara）同意，并盖上御玺（Mohor Besar）——却仍然不对任何人产生约束力。

原因就在联邦宪法第66(5)条的一句话里：法案一经御准即成为法律，但任何法律在公布之前均不得生效。

这就是为什么一项法案的旅程并不在议院终结，而是在宪报终结。

简答

联邦立法权归属于国会。根据第44条，国会由最高元首（Yang di-Pertuan Agong）与国会两院——上议院（Dewan Negara）与下议院（Dewan Rakyat）——组成。

第66(1)条规定，该权力是透过获两院通过（或在第68条所指的情形下，仅由下议院通过）并获最高元首御准的法案来行使的。

路线图

阶段	地点	依据
通知与提呈法案	法案发起的那一院	议事常规第48条，第66(2)条
一读	同一院	议事常规第48条
二读（政策辩论）	同一院	议事常规第53条
委员会阶段（逐条审议）	全体委员会或遴选委员会	议事常规第54、55条
三读	同一院	议事常规第61条
移交予另一院	议长的公文	议事常规第70条，第66(3)条
再经三读	第二院	议事常规第72条
最高元首御准	国家皇宫（Istana Negara）	第66(4)、66(4A)条
颁布于宪报	联邦政府宪报	第66(5)条，Akta 388 第18–19条

一读之前

第66(2)条容许法案在国会任何一院提出——但须遵守第67条的规定。

第67(1)条是重要的例外。凡为若干财务事项作出规定的法案或修正案——征收或提高税捐、联邦借款、从统一基金（Consolidated Fund）中拨支或提取款项、豁免对联邦所欠的债务，以及类似事项——不得由部长以外的人提出或动议，而且这类法案不得在上议院提出。

在一般实务中，大多数政府法案都是在下议院提出的。

一读：不作辩论

下议院议事常规第48条规定，部长在至少提前一天发出通知后，可将法案提呈会议，而无须获得该院的命令。

秘书在议事桌前宣读该法案的名称。此后，该法案即视为已完成一读，并排定在未来某个开会日或其后进行二读。至于拨款法案（Supply Bill），二读的通知可在同一天发出。

国会官方词汇表将这个阶段形容为一项正式的提呈——以简短、形式化的方式进行，不作任何辩论。

私人议员法案（Private Member’s Bill）则走另一条路径。根据议事常规第49条，非政府议员必须透过动议征求该院的许可。一旦该动议获得通过，该法案即视为已完成一读，并被下令印刷——但其后即交由有关部长处理，在该院接获该部长的声明之前，不得采取任何进一步步骤。

二读：政策的交锋

议事常规第53(1)条规定，二读的通知须在一读后尽快发出。议事常规第53(2)条则规定，在法案副本送达各议员之前，不得进行二读。

所提出的动议是「本法案现在进行二读」，辩论范围可涵盖该法案的原则及其整体利弊。

正是在这个阶段，反对党可以提出那项经典的修正案：删去「现在」一词，加上「自本日起计六个月后」。如果该院同意此项修正案，则二读将被视为不获通过——该法案就此止步。

委员会阶段：逐条审议

在完成二读后，议事常规第54(2)条将法案交付全体委员会——即该院本身以委员会身分开会——除非该院通过动议将其交付遴选委员会。

在二读之前与之后受理法案的委员会，两者之间的区别十分明确：

• 在二读之前受理法案的委员会，既可以讨论细节，也可以讨论其政策的利弊（议事常规第55(1)条）。
• 在二读之后受理法案的委员会，不得辩论政策——只能讨论其细节（议事常规第55(2)条）。

委员会可作出其认为合适的任何修正案，惟该修正案须与法案的主题事项相关，并须遵守宪法第67条的规定。如某项修正案已与法案的名称不相符，委员会须修改该名称，并向该院报告。

一项鲜少被提及的规定：议事常规第52条容许权利或利益受某法案影响的人士，亲自或透过法律顾问，向审议该法案的委员会陈情。

三读：大门关闭

根据议事常规第61(1)条，三读时的辩论仅限于该法案的内容；提出该法案未涵盖事项的修正案属于不合规程。议事常规第61(2)条只允许在议长许可下更正错误或遗漏之处——而非就实质事项作出修正。

在三读动议提出之前，任何议员仍可动议将该法案再次交付全体委员会（议事常规第59条）。

上议院：设有时限的第二院

在三读并获通过后，议事常规第70条要求议长向上议院主席发出公文，并附上由秘书签署的法案清缮本，请求上议院表示同意。

在上议院，该法案须经历其自身的宣读与委员会阶段。反过来，凡来自上议院的法案，则先摆放在下议院的议事桌上，直至订出二读日期为止（议事常规第72条）。

上议院并非下议院的翻版。根据第45(1)条，其成员组成为：每个州属根据第七附表选出两名成员；吉隆坡联邦直辖区两名、纳闽一名及布城一名，均由最高元首委任；以及由最高元首委任的四十名成员。第45(2)条规定，获委任者须是曾提供杰出公共服务，或在专业、商业、工业、农业、文化活动或社会服务方面有卓越成就的人士，或是能够代表少数种族，或有能力代表原住民（orang asli）利益的人士。

上议院议员的任期为三年，不受国会解散的影响（第45(3)条）；一名议员的任期不得超过两届（第45(3A)条）。

当两院意见不一致

第68条提供的是一条有时限的出路，而不是永久的僵局。

法案类型	条件	效果
金钱法案	经下议院通过，在该会期结束前至少一个月送交上议院，且在一个月内未获不经修正通过	呈交最高元首，除非下议院另有指示——第68(1)条
非金钱法案	未获上议院通过，或在未经下议院同意的情况下被修正；其后由下议院在下一个会期再次通过，且不得早于首次通过后一年，而上议院又再次未予通过	呈交最高元首——第68(2)条

下议院议长关于第68条各项规定已获遵守的证明，就一切目的而言均属最终定论，不得在任何法院提出质疑（第68(4)条）。

有两项重要限制：第68(5)条声明，本条不适用于宪法修正法案（获第159(3)条豁免的修正案除外）；而第68(6)条则将「金钱法案」定义为经下议院议长证明属于金钱法案的法案。议事常规第69条规定了该证明连同法案一并送交上议院的方式。

最高元首御准

第66(3)条规定，法案在获另一院通过，且两院就任何修正案取得一致意见后，须呈交最高元首；或在须依第68条呈交的情形下，同样须呈交最高元首。

第66(4)条规定，最高元首须在法案呈交后三十天内，透过将御玺加盖其上，予以御准。

第66(4A)条则完善了这一机制：若在该期限内未获御准，该法案须在该期限届满时成为法律，其方式与该法案已获御准时相同。

等待御准的法案也不受政治日程的影响。第55(7)条规定，根据第66(4)或66(4A)条等待御准的法案，不因国会休会或解散而失效。第55(5)条则保障尚未处理完毕的法案，不因休会而失效。

为什么颁布于宪报才是关键

许多人正是在这一点上出错。

第66(5)条将两件常被视为同一回事的事情区分开来：

1. 成为法律——在获御准时发生，或依第66(4A)条所规定的方式发生。
2. 生效——须待该法律公布后方可发生。

同一条文也保留了国会推迟任何法律生效，或制定具有追溯效力的法律的权力。

Interpretation Acts 1948 and 1967（Akta 388）第18(1)条将宪报分为若干部分，包括载有由最高元首颁布的所有国会法令与法令（Ordinance）的Acts Supplement、载有所有法案的Bills Supplement，以及供附属立法使用的Legislative Supplement A与B。第18(2)条规定，在马来西亚官方宪报上刊登，即构成对任何须依联邦法律公布的事项的充分通知。

第19(1)条订明了日期的计算方式：一部法令的生效日期，是该法令本身或据以订明的日期；若未订明日期，则为其公布日期的翌日。第19(2)条规定，该法令在紧接生效日期前一天届满之时起生效。

实际效果是：许多马来西亚法令虽已刊登于宪报，却规定其生效日期须由部长透过宪报公告另行订定。该公告以 P.U.(B) 的形式发布，可能在数月——甚至数年——之后才出现，有时甚至逐条条文分批生效。大马联邦法律汇编（Laws of Malaysia） 门户网站列出了这些法令、修正案，以及 P.U.(A) 与 P.U.(B)。

另见词汇表条目 Warta Kerajaan 与 Akta。

若属宪法修正法案

第159(1)条容许透过联邦法律修改宪法，惟须遵守该条本身及第161E条的规定。

第159(3)条设有更高的门槛：修改宪法的法案（获豁免的修正案除外），若未在二读及三读时获得该院总议员人数不少于三分之二的票数支持，不得在任何一院通过。相较之下，第62(3)条规定，一般决议只须以出席投票议员的简单多数作出。

此外还存在两层额外的同意要求：

• 第159(5)条——修改若干条文，包括第10(4)条、第三部分、第38条、第63(4)、70、71(1)、72(4)、152或153条，若未经**统治者会议（Conference of Rulers）**同意，不得通过。
• 第161E(2)条——若修正案涉及所列事项，例如与该州有关的公民权、沙巴与砂拉越高等法院的组成与管辖权，以及该州的立法权与财务安排等事项，则未经沙巴或砂拉越**州元首（Yang di-Pertua Negeri）**同意，不得作出任何修正。

该框架的完整背景，载于联邦宪法与马来西亚国会两篇文章。

常见错误

「国会已经通过了，所以这项法律已经生效。」 第66(5)条把通过、御准与生效分开来看。应查核的是生效日期，而不是通过日期。

「该法令已经颁布于宪报，所以今天就适用。」 未必如此。Akta 388 第19(1)条优先适用该法令本身所订明的日期；只有在未订明日期的情况下，才适用公布翌日这一规则。

「上议院可以否决任何法案。」 第68条提供了一条有时间表的途径以绕过分歧——金钱法案为一个月，其他法案则至少一年加上下一个会期。

「财务法案可以在任何一院提出。」 第67(1)条禁止其在上议院提出，并规定须由部长提出。

「国会休会时，法案就会失效。」 第55(5)条与第55(7)条对尚未处理完毕以及等待御准的法案，另有相反的规定。

「宪法的马来文文本才是权威文本。」 由总检察署出版的马来文重印本本身声明，它仅仅是《Federal Constitution》的一份译本，除非且直到根据第160B条被宣布为权威文本之前，它并不具有法律效力。

下一步

如果你在追踪某项特定法案，请依序查阅三份文件：法案提呈时的文本、经委员会阶段后通过的版本，以及刊登于宪报的法令文本。这三者之间的差异，正是实际变动发生之处。

如欲进一步阅读，可先参阅联邦宪法以了解整体框架，再参阅马来西亚国会以了解执行此程序的机构。