# 从一读到宪报：法案如何成为法令

> 一项法案在马来西亚的完整旅程——通知与一读、二读辩论、委员会阶段、三读、移交上议院、最高元首在30天内给予御准，以及为什么一部法令在刊登于宪报之前仍未生效。

- Category: law
- Language: zh
- Status: published
- Updated: 2026-07-24
- Canonical: https://negaraku.md/zh/law/how-a-bill-becomes-law

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一项法案可以获下议院（Dewan Rakyat）通过、获上议院（Dewan Negara）同意，并盖上御玺（Mohor Besar）——却仍然不对任何人产生约束力。

原因就在联邦宪法第66(5)条的一句话里：法案一经御准即成为法律，**但任何法律在公布之前均不得生效**。

这就是为什么一项法案的旅程并不在议院终结，而是在宪报终结。

## 简答

联邦立法权归属于国会。根据第44条，国会由**最高元首（Yang di-Pertuan Agong）与国会两院**——上议院（Dewan Negara）与下议院（Dewan Rakyat）——组成。

第66(1)条规定，该权力是透过获两院通过（或在第68条所指的情形下，仅由下议院通过）并获最高元首御准的法案来行使的。

## 路线图

| 阶段 | 地点 | 依据 |
| --- | --- | --- |
| 通知与提呈法案 | 法案发起的那一院 | 议事常规第48条，第66(2)条 |
| 一读 | 同一院 | 议事常规第48条 |
| 二读（政策辩论） | 同一院 | 议事常规第53条 |
| 委员会阶段（逐条审议） | 全体委员会或遴选委员会 | 议事常规第54、55条 |
| 三读 | 同一院 | 议事常规第61条 |
| 移交予另一院 | 议长的公文 | 议事常规第70条，第66(3)条 |
| 再经三读 | 第二院 | 议事常规第72条 |
| 最高元首御准 | 国家皇宫（Istana Negara） | 第66(4)、66(4A)条 |
| 颁布于宪报 | 联邦政府宪报 | 第66(5)条，Akta 388 第18–19条 |

## 一读之前

第66(2)条容许法案在国会**任何一院**提出——但须遵守第67条的规定。

第67(1)条是重要的例外。凡为若干财务事项作出规定的法案或修正案——征收或提高税捐、联邦借款、从统一基金（Consolidated Fund）中拨支或提取款项、豁免对联邦所欠的债务，以及类似事项——**不得由部长以外的人提出或动议**，而且这类法案**不得在上议院提出**。

在一般实务中，大多数政府法案都是在下议院提出的。

## 一读：不作辩论

下议院议事常规第48条规定，部长在至少提前一天发出通知后，可将法案提呈会议，而无须获得该院的命令。

秘书在议事桌前宣读该法案的名称。此后，该法案即视为已完成一读，并排定在未来某个开会日或其后进行二读。至于拨款法案（Supply Bill），二读的通知可在同一天发出。

国会官方词汇表将这个阶段形容为一项正式的提呈——以简短、形式化的方式进行，不作任何辩论。

**私人议员法案**（Private Member's Bill）则走另一条路径。根据议事常规第49条，非政府议员必须透过动议征求该院的许可。一旦该动议获得通过，该法案即视为已完成一读，并被下令印刷——但其后即交由有关部长处理，**在该院接获该部长的声明之前，不得采取任何进一步步骤**。

## 二读：政策的交锋

议事常规第53(1)条规定，二读的通知须在一读后尽快发出。议事常规第53(2)条则规定，在法案副本送达各议员之前，不得进行二读。

所提出的动议是「本法案现在进行二读」，辩论范围可涵盖该法案的原则及其整体利弊。

正是在这个阶段，反对党可以提出那项经典的修正案：删去「现在」一词，加上「自本日起计六个月后」。如果该院同意此项修正案，则二读将被视为**不获通过**——该法案就此止步。

## 委员会阶段：逐条审议

在完成二读后，议事常规第54(2)条将法案交付**全体委员会**——即该院本身以委员会身分开会——除非该院通过动议将其交付遴选委员会。

在二读之前与之后受理法案的委员会，两者之间的区别十分明确：

- 在二读**之前**受理法案的委员会，既可以讨论细节，**也**可以讨论其政策的利弊（议事常规第55(1)条）。
- 在二读**之后**受理法案的委员会，**不得辩论政策**——只能讨论其细节（议事常规第55(2)条）。

委员会可作出其认为合适的任何修正案，惟该修正案须与法案的主题事项相关，并须遵守宪法第67条的规定。如某项修正案已与法案的名称不相符，委员会须修改该名称，并向该院报告。

一项鲜少被提及的规定：议事常规第52条容许权利或利益受某法案影响的人士，亲自或透过法律顾问，向审议该法案的委员会陈情。

## 三读：大门关闭

根据议事常规第61(1)条，三读时的辩论**仅限于该法案的内容**；提出该法案未涵盖事项的修正案属于不合规程。议事常规第61(2)条只允许在议长许可下更正错误或遗漏之处——而非就实质事项作出修正。

在三读动议提出之前，任何议员仍可动议将该法案**再次**交付全体委员会（议事常规第59条）。

## 上议院：设有时限的第二院

在三读并获通过后，议事常规第70条要求议长向上议院主席发出公文，并附上由秘书签署的法案清缮本，请求上议院表示同意。

在上议院，该法案须经历其自身的宣读与委员会阶段。反过来，凡**来自**上议院的法案，则先摆放在下议院的议事桌上，直至订出二读日期为止（议事常规第72条）。

上议院并非下议院的翻版。根据第45(1)条，其成员组成为：每个州属根据第七附表选出两名成员；吉隆坡联邦直辖区两名、纳闽一名及布城一名，均由最高元首委任；以及**由最高元首委任的四十名成员**。第45(2)条规定，获委任者须是曾提供杰出公共服务，或在专业、商业、工业、农业、文化活动或社会服务方面有卓越成就的人士，或是能够代表少数种族，或有能力代表原住民（orang asli）利益的人士。

上议院议员的任期为三年，**不受国会解散的影响**（第45(3)条）；一名议员的任期不得超过两届（第45(3A)条）。

### 当两院意见不一致

第68条提供的是一条有时限的出路，而不是永久的僵局。

| 法案类型 | 条件 | 效果 |
| --- | --- | --- |
| 金钱法案 | 经下议院通过，在该会期结束前至少一个月送交上议院，且在一个月内未获不经修正通过 | 呈交最高元首，除非下议院另有指示——第68(1)条 |
| 非金钱法案 | 未获上议院通过，或在未经下议院同意的情况下被修正；其后由下议院在下一个会期再次通过，且不得早于首次通过后一年，而上议院又再次未予通过 | 呈交最高元首——第68(2)条 |

下议院议长关于第68条各项规定已获遵守的证明，就一切目的而言均属**最终定论，不得在任何法院提出质疑**（第68(4)条）。

有两项重要限制：第68(5)条声明，本条**不适用于**宪法修正法案（获第159(3)条豁免的修正案除外）；而第68(6)条则将「金钱法案」定义为**经下议院议长证明**属于金钱法案的法案。议事常规第69条规定了该证明连同法案一并送交上议院的方式。

## 最高元首御准

第66(3)条规定，法案在获另一院通过，且两院就任何修正案取得一致意见后，须呈交最高元首；或在须依第68条呈交的情形下，同样须呈交最高元首。

第66(4)条规定，最高元首须在法案呈交后**三十天内**，透过将**御玺加盖**其上，予以御准。

第66(4A)条则完善了这一机制：若在该期限内未获御准，该法案**须在该期限届满时成为法律**，其方式与该法案已获御准时相同。

等待御准的法案也不受政治日程的影响。第55(7)条规定，根据第66(4)或66(4A)条等待御准的法案，**不因**国会休会或解散而失效。第55(5)条则保障尚未处理完毕的法案，不因休会而失效。

## 为什么颁布于宪报才是关键

许多人正是在这一点上出错。

第66(5)条将两件常被视为同一回事的事情区分开来：

1. **成为法律**——在获御准时发生，或依第66(4A)条所规定的方式发生。
2. **生效**——须待该法律公布后方可发生。

同一条文也保留了国会推迟任何法律生效，或制定具有追溯效力的法律的权力。

Interpretation Acts 1948 and 1967（Akta 388）第18(1)条将宪报分为若干部分，包括载有由最高元首颁布的所有国会法令与法令（Ordinance）的**Acts Supplement**、载有所有法案的**Bills Supplement**，以及供附属立法使用的Legislative Supplement A与B。第18(2)条规定，在马来西亚官方宪报上刊登，即构成对任何须依联邦法律公布的事项的**充分通知**。

第19(1)条订明了日期的计算方式：一部法令的生效日期，是该法令本身或据以订明的日期；**若未订明日期，则为其公布日期的翌日**。第19(2)条规定，该法令在紧接生效日期前一天届满之时起生效。

实际效果是：许多马来西亚法令虽已刊登于宪报，却规定其生效日期须由部长透过宪报公告另行订定。该公告以 P.U.(B) 的形式发布，可能在数月——甚至数年——之后才出现，有时甚至逐条条文分批生效。[大马联邦法律汇编（Laws of Malaysia）](https://lom.agc.gov.my/) 门户网站列出了这些法令、修正案，以及 P.U.(A) 与 P.U.(B)。

另见词汇表条目 [Warta Kerajaan](/zh/glossary/warta-kerajaan) 与 [Akta](/zh/glossary/akta)。

## 若属宪法修正法案

第159(1)条容许透过联邦法律修改宪法，惟须遵守该条本身及第161E条的规定。

第159(3)条设有更高的门槛：修改宪法的法案（获豁免的修正案除外），若未在**二读及三读时获得该院总议员人数不少于三分之二的票数**支持，不得在任何一院通过。相较之下，第62(3)条规定，一般决议只须以出席投票议员的简单多数作出。

此外还存在两层额外的同意要求：

- **第159(5)条**——修改若干条文，包括第10(4)条、第三部分、第38条、第63(4)、70、71(1)、72(4)、152或153条，若未经**统治者会议（Conference of Rulers）**同意，不得通过。
- **第161E(2)条**——若修正案涉及所列事项，例如与该州有关的公民权、沙巴与砂拉越高等法院的组成与管辖权，以及该州的立法权与财务安排等事项，则未经沙巴或砂拉越**州元首（Yang di-Pertua Negeri）**同意，不得作出任何修正。

该框架的完整背景，载于[联邦宪法](/zh/law/federal-constitution)与[马来西亚国会](/zh/government/parliament)两篇文章。

## 常见错误

**「国会已经通过了，所以这项法律已经生效。」** 第66(5)条把通过、御准与生效分开来看。应查核的是生效日期，而不是通过日期。

**「该法令已经颁布于宪报，所以今天就适用。」** 未必如此。Akta 388 第19(1)条优先适用该法令本身所订明的日期；只有在未订明日期的情况下，才适用公布翌日这一规则。

**「上议院可以否决任何法案。」** 第68条提供了一条有时间表的途径以绕过分歧——金钱法案为一个月，其他法案则至少一年加上下一个会期。

**「财务法案可以在任何一院提出。」** 第67(1)条禁止其在上议院提出，并规定须由部长提出。

**「国会休会时，法案就会失效。」** 第55(5)条与第55(7)条对尚未处理完毕以及等待御准的法案，另有相反的规定。

**「宪法的马来文文本才是权威文本。」** 由总检察署出版的马来文重印本本身声明，它**仅仅是**《Federal Constitution》的一份译本，除非且直到根据第160B条被宣布为权威文本之前，它并不具有法律效力。

## 下一步

如果你在追踪某项特定法案，请依序查阅三份文件：法案提呈时的文本、经委员会阶段后通过的版本，以及刊登于宪报的法令文本。这三者之间的差异，正是实际变动发生之处。

如欲进一步阅读，可先参阅[联邦宪法](/zh/law/federal-constitution)以了解整体框架，再参阅[马来西亚国会](/zh/government/parliament)以了解执行此程序的机构。

## Sources

- Perlembagaan Persekutuan / Federal Constitution — https://lom.agc.gov.my/federal-constitution.php (Jabatan Peguam Negara Malaysia)
- Federal Constitution — Reprint as at 15 October 2020 — https://lom.agc.gov.my/ilims/upload/portal/akta/LOM/EN/Federal%20Constitution%20(Reprint%202020).pdf (Jabatan Peguam Negara Malaysia)
- Peraturan-Peraturan Majlis Mesyuarat Dewan Rakyat — https://www.parlimen.gov.my/images/webuser/PM_DR_BM.pdf (Parlimen Malaysia)
- Glosari Parlimen — https://www.parlimen.gov.my/glosari1.html (Parlimen Malaysia)
- Interpretation Acts 1948 and 1967 (Akta 388) — cetakan semula — https://www.jkptg.gov.my/images/pdf/perundangan-tanah/Act_388-intepret.pdf (Undang-Undang Malaysia, Jabatan Peguam Negara)
- Portal Perundangan Persekutuan Malaysia (Laws of Malaysia) — https://lom.agc.gov.my/ (Jabatan Peguam Negara Malaysia)

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License: CC BY-SA 4.0