海峡殖民地：槟城、马六甲与新加坡如何成为英国治理马来属邦的范本

三个港口，四次行政地位的变更，四十一年。这就是海峡殖民地——在它触及马来属邦之前的样貌。

多数关于这一时期的概述，会直接跳到「英国透过参政司治理马来亚」这句话，仿佛这是一套整齐划一、在同一时间点均衡施行的单一体制。事实并非如此。槟城、马六甲与新加坡以一种方式受治理。四个马来州属则以另一种方式受治理，冠以不同的头衔，来自不同的城市。另外五个州属则以第三种方式受治理——而这五个州属之中，有一个花了数十年时间，确保自己绝不以与其余四者相同的方式受治理。

「海峡殖民地」这一标签，是容易理解的部分。它底下的层层结构，才是英属马来亚真正的机器被建构起来的地方。

三个港口，一个行政体系——但究竟是哪一个？

这三个殖民地分别在不同的年份、出于不同的原因，各自落入英国的控制之下。

殖民地	英国如何取得该地
槟城	自1786年起被占领；该岛原有的马来语名称，在英国人抵达后开始种植槟榔树，遂让位给「Pulau Pinang」
新加坡	托马斯·史丹福·莱佛士（Thomas Stamford Raffles）于1819年2月6日与柔佛苏丹胡先沙（Sultan Hussein Shah）签订条约，取得贸易权；苏丹胡先沙与天猛公（Temenggong）于1824年8月2日将该岛完全割让
马六甲	依据1824年3月17日的英荷条约从荷兰手中移交，以换取英国在苏门答腊Bencoolen的属地

有几年时间，每个港口各自运作自己的行政体系，各自承担自己的开支。1826年，英国东印度公司将这三地并入单一单位：海峡殖民地管辖区（Presidency of the Straits Settlements），驻于槟城。这是三个港口首次向同一个政府负责——但「管辖区」这一地位，是东印度公司不愿再继续负担开支维持的一种身份。

不到四年即遭降格

海峡殖民地管辖区仅仅维持了不到四年，加尔各答便认定其运作成本过高。

1830年5月25日，海峡殖民地被降格为孟加拉管辖区（Presidency of Bengal）辖下一个附属驻扎辖区（residency）。总督与参政议员（resident councillor）的头衔被彻底废除。高级文官人数减半，由19人降至8人。薪资被削减，招聘被冻结。

这次降格并未解决根本问题——它只是把决策的距离拉得更远。此后每一项行政决定，都必须往返加尔各答一趟，而从加尔各答的角度看，这些殖民地的事务排序甚低。1832年12月，新加坡取代槟城成为政府所在地，反映出贸易实际流向何处。1851年，权力再度转移：海峡殖民地被从孟加拉管辖区中划出，直接隶属印度总督。1858年，英国东印度公司本身被废除，印度的行政权移交予英国王室——而海峡殖民地仍旧继续由加尔各答治理。

正是在这一点上，海峡殖民地的商界失去了耐心。在1857年印度兵变之后，商人们向殖民地部请愿，要求直接接管这些殖民地，写道印度政府对海峡事务一无所知，「对其居民的需求与愿望，表现出一贯的漠视」。伦敦于1858年原则上批准了这一移交。但这一移交又花了九年才真正发生。

终成直辖殖民地

1867年4月1日，海峡殖民地正式移交予殖民地部，成为一个独立的直辖殖民地（crown colony）——这一移交是依据在威斯敏斯特通过的Straits Settlements Act 1866而获得授权的。

这是首次，为槟城、马六甲与新加坡负责的政府设于伦敦，而非加尔各答。一位驻新加坡的总督如今握有实质的行政权：他可以委任法官与太平绅士，并可自行制定政策，而无需等待印度方面的指示。副总督分别在他之下督理槟城与马六甲。同年组建的立法局（Legislative Council），首次让商界对涉及自身的法律拥有正式的发言权。

这正是海峡殖民地存续时间最长、对此后局面塑造最大的一个版本：一个作为单一行政单位运作的直辖殖民地，拥有自己的文官体系与自己的议会。这也是多数关于「海峡殖民地」的通俗叙述所停留的地方。但这些港口从来不是故事的全部——它们是英国用来触及其身后半岛的基地。

范本移向内陆：1874年的霹雳

槟城、马六甲或新加坡作为直辖殖民地的地位，本身并不能将英国的权威延伸至邻近的马来属邦。这需要一份完全独立的文书。

1874年1月20日，霹雳的Raja Muda Abdullah在邦咯岛（Pangkor Island）与海峡殖民地总督Sir Andrew Clarke签署了邦咯条约（Perjanjian Pangkor）。其影响最为深远的一项条款，是在霹雳设立一位英国参政司，拥有对州属税收之征收与管理、以及一般行政事务的全部权力——但宗教与马来习俗事务除外。

这一项条款，正是本文此后一切内容的源头。而这一新安排，也几乎立即在这里遭遇了考验——并以暴力收场。

霹雳首位参政司 J.W.W. Birch，于1875年11月2日在Pasir Salak遇刺身亡，当时正值穆斯林庆祝开斋节（Aidilfitri），这场刺杀源于一场针对其介入霹雳内政之速度与方式的起义。这次刺杀事件引发了后来所称的霹雳战争（Perak War），并使英国推行参政司制度的决心不减反增。

其后数年间，雪兰莪、森美兰与彭亨各自依循大致相同的模式，接受了自己的参政司：这是一位在行政与税收事务上，其意见必须获得遵从的顾问，而宗教与马来习俗则划归统治者自身的领域。

与此同时，霹雳在其参政司周围建立了一层邦咯条约本身从未明文规定的咨议机制。霹雳州务会议（Majlis Negeri Perak）于1877年9月10日在江沙（Kuala Kangsar）的参政司官邸召开首次会议，由Raja Muda Yusuf主持，成员包括参政司Hugh Low、马来酋长与华人甲必丹（Kapitan）——会议以马来语进行，并以爪夷文（Jawi）记录。这是一个真正的议事场所，而非橡皮图章：各项提案须经辩论与表决，方能成为法律。该会议正是今日霹雳州议会（Dewan Negeri Perak）的直系前身。

四个州属联邦化；五个州属没有

到1890年代中期，英国希望再添一层架构：对这四个由参政司治理的州属，实行单一的行政管理，而非四个各自分立的行政体。

弗兰克·斯威腾汉爵士（Sir Frank Swettenham）于1895年首先提出了这一构想。1896年，霹雳、雪兰莪、森美兰与彭亨联合为马来联邦（FMS），置于一位驻吉隆坡的总参政司之下，吉隆坡也因此成为联邦的首府。

将权力集中于吉隆坡，对已在各参政司之下发展起来的各州个别州议会而言，有着直接的代价：由于各统治者如今转而成为一个联邦机构的成员，霹雳自身的州议会因而失去了此前的许多分量。这一损失于1909年12月11日成为明文机制——当时一个联邦议会（Federal Council）成立，进一步将决策集中于联邦层级，并促使部分马来联邦的统治者于1927年退出以示抗议。英国于1930年将部分权力归还各州，1932年州议会作为真正的立法机构获得恢复，纳入来自各社群与各方利益的代表，参政司继续担任咨询角色，而由议会进行辩论、苏丹批准其通过的法案。

另外五个马来州属从未加入这一联邦，而且各有不同的原因：

• 吉打、吉兰丹、玻璃市与登嘉楼直到1909年才进入英国势力范围，当时一份英暹条约（Anglo-Siamese Treaty）——于1909年7月9日获批准，正式移交随即生效——将暹罗对这四个州属的宗主权移交予英国。此后每个州属各自获派自己的英国顾问官，游离于联邦之外。
• 柔佛则抵抗得最久、最为坚决。一份1885年与英国签订的条约，已承认阿布巴卡苏丹（Sultan Abu Bakar）一脉为柔佛拥有主权的统治者。当英国于1910年催促苏丹依布拉欣（Sultan Ibrahim）接受一位英国官员时，他接受了D.G.坎贝尔（D.G. Campbell）——但仅以「总顾问官」的头衔任命，他坚持这一头衔，正是因为其他每一个州属的对应职位皆称为「参政司」。

这五个州属，合称非联邦马来属邦（UMS）——各自透过个别条约与英国相系，没有总参政司、没有联邦议会，也不受吉隆坡的权力管辖。

四种体制，并列而观

综合来看，这幅图景完全不像是一套统一施行的单一殖民体制：

层级	地位	中央权力机构	成员
海峡殖民地	直辖殖民地（自1867年起）	总督，向伦敦的殖民地部负责	槟城、马六甲、新加坡
马来联邦	受保护州属组成的联邦（自1896年起）	总参政司，吉隆坡	霹雳、雪兰莪、森美兰、彭亨
非联邦马来属邦	各自受保护的州属	每州各自设有英国顾问官，无共同中枢	吉打、吉兰丹、玻璃市、登嘉楼（自1909年起）
柔佛	个别受保护的州属	「总顾问官」，有别于参政司的头衔	柔佛（自1910年起）

四种不同的标签，四种与伦敦之间不同的关系，而其中只有一个——海峡殖民地——曾在严格意义上正式成为一个殖民地。另外三种体制皆使苏丹保留名义上的主权者身份，各自的争议焦点，皆在于顾问的「意见」究竟须在多大程度上被遵从。

这层结构为何在后来才显出重要性

这一拼凑而成的体制，正是英国在第二次世界大战之后试图一举抹除的对象。这一方案称为马来亚联邦（Malayan Union），于1946年4月1日正式启用，将联邦州属、非联邦州属，以及三个前海峡殖民地中的两个——槟城与马六甲——并入单一的中央集权单位，而新加坡则被划出，成为自身独立的直辖殖民地。海峡殖民地作为一个实体，于当日不复存在。

马来亚联邦这种扁平化举措并未持久：数年之内，它便被马来亚联合邦（Federation of Malaya）取代——这一框架刻意恢复了1946年方案所剥夺的马来统治者个别地位。一旦看清战前的这层结构，这一逆转便更容易理解：1946年与其说是制造了一个新问题，不如说是在笨拙地尝试解决一个本文刚刚梳理过的旧问题。

常见误解

「海峡殖民地涵盖了整个马来半岛。」 它涵盖的是三个港口——槟城、马六甲、新加坡——外加一段时期内的若干小型岛屿属地。半岛上的马来州属，则是在完全独立的安排下受治理的。

「所有马来州属皆设有英国参政司。」 只有四个如此：霹雳、雪兰莪、森美兰与彭亨，即马来联邦。另外五个则各自设有顾问官，而柔佛的职位专门冠以「总顾问官」之名，正是为了避开「参政司」一词。

「参政司取代了苏丹。」 并非如此。依据邦咯条约的模式，参政司的意见须在税收与一般行政事务上获得遵从，但宗教与马来习俗仍归属于统治者自身的领域，而苏丹自始至终皆是正式的主权者。

「马来联邦与海峡殖民地是同一套体制。」 一个是由一位总督向伦敦负责的直辖殖民地；另一个是由一位驻吉隆坡的总参政司治理、由受保护州属组成的联邦。二者建立在不同的法律基础之上，并出于完全不同的原因，于同一天并入马来亚联邦而告解体。

「柔佛的治理方式与霹雳完全相同。」 柔佛从未接受过参政司。其「总顾问官」安排由苏丹依布拉欣于1910年确立，是一种刻意比周边任何联邦或非联邦州属都更为宽松的关系。

下一步

• 如需了解这整套四层结构如何被拆解、其后又如何被重建，请参阅马来亚联邦与马来亚联合邦。
• 如需了解邦咯条约与历任参政司起初所谈判的对象——马来皇室世系，请从马六甲苏丹国开始了解。
• 如需了解新加坡自1946年海峡殖民地解体当日起便走上的独立轨迹，最终通向何处，请参阅1965年新加坡分离。