马来亚联邦与马来亚联合邦：回答「谁掌主权、谁是公民」的两份宪制答案

整整一年十个月间，马来亚在一部如今除了名称之外几乎无人知晓的宪法下受统治。马来亚联邦（Malayan Union）始于1946年4月1日，终于1948年1月31日——短暂到来不及留下自己的建筑物、货币，或一代自己的行政官员。

然而它所引发的两个问题，此后从未再被彻底解决。谁在马来各州拥有主权？又须符合什么条件才能成为公民？

这两个问题在1946年获得一次回答，1948年又以不同方式再次作答，并以经修改的形式，被带入十一年后独立的联邦宪法之中。

1946年4月1日发生了什么

第二次世界大战结束后，马来亚暂时由英国军政府（British Military Administration）治理。其替代框架由英国政府于1946年1月透过一份呈交国会的政策文件公布，权力则于1946年4月1日由军方移交予文职行政机构。

该框架将马来联邦、非联邦马来属邦，以及海峡殖民地中的槟城与马六甲，统合为单一行政单位。新加坡则被排除在外，仍作为一个独立的直辖殖民地（Crown Colony），拥有自己的立法与行政机构。在英国国会，这一分开处理被以新加坡有别于其他地区的商业利益与人口构成为由加以论证。

为此，英国国会通过了《海峡殖民地（废除）法令》（Straits Settlements (Repeal) Act 1946），终止了海峡殖民地作为单一殖民地单位的地位。

国家档案局（Arkib Negara Malaysia）将马来亚联邦在行政上的影响，总结为一次地位上的转变：从受保护邦转为英国殖民地。

第一个宪制议题：马来统治者的地位

1946年之前，英国与马来各州的关系，建立在与每位统治者所订立的一系列条约之上。其形式为保护关系：英国负责谘询建议，统治者在名义上仍保有主权。

马来亚联邦框架改变了这一基础。为落实此框架，一支由哈罗德·麦克迈克尔爵士（Sir Harold MacMichael）率领的英国使团，于1945年年底被派往马来各州，以取得各统治者在新条约上的签署，将管辖权移交予英国王室。该使团本身的手法，在1946年1月30日英国下议院一场专门讨论此使团的辩论中，成为辩论焦点。

在新框架之下，行政权力归于一名英国总督。根据国家档案局的记载，马来统治者的管辖权限缩至仅涉及习俗与伊斯兰教事务的范畴。

这正是宪制反对的核心：不仅在于日常由谁治理，更在于从法律角度而言，主权究竟归属何处。

第二个宪制议题：公民权条件

1946年框架在整合后的领土范围内引入了一种共同公民权，不论血统一律开放。

在1946年3月8日英国下议院就《海峡殖民地（废除）法案》（Straits Settlements (Repeal) Bill）进行的辩论中，公民权提案被描述为两条途径：一是透过在有关领土出生自动取得，或透过此前十五年内累计十年的居留年期取得；二是在居满五年后提出申请，并须宣誓效忠。国家档案局将其描述为：不论种族，凡在马来亚与新加坡出生者，以及居留超过十年的外籍居民，均可获得公民权，并享有包括进入公共服务在内的平等权利。

对英国政府而言，共同公民权是一个最终将走向自治的单一制国家所需的技术性条件。对反对者而言，这项资格条件过于宽松，且在未与统治者及马来族群充分磋商的情况下便被决定。两种立场皆在当时被记录在案，而公民权本身的争议，其后也持续成为学术研究的课题。

反对行动如何展开

反对行动同时透过多个渠道展开，且性质公开、循宪制途径进行。

知识分子将此议题带入马来文报章，如《Utusan Melayu》与《Majlis》等。首届马来大会于1946年3月1日至4日在苏丹苏莱曼俱乐部（Kelab Sultan Sulaiman）举行，共有41个马来团体出席。由此进程，统一马来民族组织（巫统，UMNO）于1946年5月11日在新山Istana Besar成立，由拿督翁惹化（Dato’ Onn Jaafar）领导。

统治者会议（Majlis Raja-Raja）官方网站记载，马来统治者亦与民众一同起而反对该框架的实施。马来西亚国会记录，马来亚联邦遭到由拿督翁惹化领导的马来人猛烈反对。

亦须指出，1948年接续框架中更严格的公民权条件，其后转而成为另一方——包括部分发现自身资格较1946年提案收窄的非马来人——提出反对的根据。

接续框架：马来亚联合邦

马来亚联邦于1948年1月31日结束。马来亚联合邦（Persekutuan Tanah Melayu，Federation of Malaya）于1948年2月1日成立，基础是马来统治者与英国政府之间的一项协议。

其设计上的差异可归纳如下：

事项	马来亚联邦（1946–1948）	马来亚联合邦（1948年起）
中央行政首长	英国总督	英国最高专员
统治者的地位	管辖权限于习俗与伊斯兰教事务	恢复其在各自州属的地位；设立统治者会议
国家形式	中央集权的联合体	各州组成的联邦
公民权	出生或较短的居留年期	特定类别，须符合较长的居留年期
新加坡	在外；为独立的直辖殖民地	仍留在联合邦之外

中央层级设立了三个机构：联邦行政会议（Majlis Mesyuarat Kerja）、联邦立法会（Majlis Perundangan Persekutuan）与统治者会议。统治者会议于1948年正式成立，取代了「杜巴」（Durbar）——后者首次于1897年7月13日在江沙（Kuala Kangsar）召开，并于1927年8月恢复运作。

根据马来西亚国会的记录，1948年联邦立法会由75名议员组成——三名当然议员（ex-officio）、11名马来各州与海峡殖民地代表、11名英国官员，以及50名非官方议员。这是该议会首次由非官方议员占三分之二多数。到1955年，其议员人数增至98名，其中52名由选举产生。

1948年公民权条件详解

1949年5月4日英国下议院辩论的Hansard记录，列出了自动取得联合邦公民权的类别。其中包括：

• 任何马来州统治者的臣民；
• 在槟城或马六甲出生、并已在联合邦境内定居15年的英籍臣民；
• 在联合邦境内出生、且其父亲亦在当地出生或已在当地连续定居不少于15年的英籍臣民；
• 在联合邦境内出生、惯常使用马来语并遵循马来习俗者；
• 在联合邦境内出生、其父母双方亦皆在当地出生，并符合15年居留条件者；
• 在其出生之日，父亲已是联合邦公民者。

此外还设有申请途径。年满18岁的申请人可向最高专员提出申请，须符合居留条件——12年中居住8年，或20年中居住15年——并须品行良好、具备马来语或英语能力，以及愿意宣读公民权誓词。若申请人年逾45岁、已定居20年，并在该条款生效后两年内提出申请，则可获豁免语言条件。

将这份清单与1946年的提案相比较，其根本差异便显而易见：1946年框架主要依赖出生与较短的居留年期；1948年框架则设定了更具体的类别、更长的居留年期，并将部分资格与统治者臣民身份，或与语言、习俗相挂钩。

常见的误解

「新加坡是马来亚联邦的一部分。」 不是。新加坡从一开始就被排除在外，并被列为独立的直辖殖民地；它也仍留在1948年联合邦之外。它的并入发生在很久之后，透过1963年马来西亚的成立一文所述的过程完成。

「1948年联合邦将统治权力完全归还统治者。」 并非完全如此。统治者在各自州属的地位获得恢复，统治者会议亦告设立，但中央层级的行政权力仍由英国最高专员掌握。

「马来亚联邦的公民权是无条件授予的。」 不是。1946年的提案包含出生或居留年期的条件，而对于申请途径，还须宣誓效忠。它与1948年的差异，在于严格程度，而非条件本身的有无。

「1948年联合邦意味着独立。」 不是。它是英国保护之下的一套宪制框架。独立发生于1957年8月31日——见1957年独立。

「马来亚联邦只是政治议题，与宪制无关。」 其争论的核心在于两项法律上极为具体的事项：主权归属何处，以及谁有资格成为公民。这两项议题其后皆以书面形式，重新出现在联邦宪法之中。

为何这两年至关重要

1946年至1948年间的事件，是现代马来亚历史上，统治者主权问题与公民权资格问题首次以书面形式确立、公开磋商，并透过一份宪制文件加以解决。

由此诞生的各项制度——统治者会议、一个由非官方议员占多数的中央立法议会，以及一种附带条件的联邦公民权——成为其后被带上1957年谈判桌，并写入默迪卡当日生效的联邦宪法的原始素材。

将这两套框架并列对照阅读，而非只看其中一个，才是理解马来西亚宪法如何形成其今日面貌，最为诚实的方式。

下一步

• 了解1948年联合邦框架如何发展为主权国家，请见1957年独立。
• 了解联邦成员资格问题如何在其后十年重新被提出，请见1963年马来西亚的成立。
• 如需了解远早于英国殖民时期的皇室制度背景，可从马六甲苏丹国读起。
• 主要参考资料：英国国会1946年3月8日与1949年5月4日的Hansard记录，以及马来西亚国家档案局Pustaka Ilmu馆藏。