MA63：马来西亚协议实际写了什么，围绕它又在争论什么

大家争论不休的这份文件，篇幅比争论本身还要短。《1963年马来西亚协议》全文只有十一条。它没有出现「autonomy」（自主）这个字眼。它没有列出二十点，也没有列出十八点。它没有说明石油权利金该如何分配、谁掌控移民事务，或婆罗洲各领地在国会中应占多少议席。

这一切都是真实存在的，只是都写在别处——写在协议所指向的一份委员会报告书里，写在一部重新改写宪法的马来西亚国会法令里，也写在一些在谈判期间提交、却从未真正附在这份条约之内的备忘录里。

理解MA63，就是要循着这条链条去追溯。围绕它的大多数争议，其实都是围绕其中某一个环节的争议。

这份协议实际上是什么

MA63于1963年7月9日在伦敦由五方签署：大不列颠及北爱尔兰联合王国（United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland）、马来亚联合邦、北婆罗洲、砂拉越与新加坡。其作准文本为马来文与英文；各附件则只有英文本，而 Article 11 规定，如两者出现歧义，以英文文本为准。

该协议由英国于1970年9月21日向联合国秘书处登记，登记编号10760，收录于《联合国条约汇编》（United Nations Treaty Series）第750卷。

其十一条条文的作用如下：

Article	内容
1	把北婆罗洲、砂拉越与新加坡同马来亚联合邦联合为沙巴州、砂拉越州与新加坡州；此后该联邦称为马来西亚
2	责成马来亚联合邦制定附件文书中的宪法修正案，于马来西亚日生效
3	责成英国向女王提交使附件所载各州宪法生效的枢密院令
4	责成英国确保有立法自马来西亚日起放弃对该三个领地的主权
5	责成马来亚联合邦依据相关附件，就进入沙巴与砂拉越的移民事务立法
6	把1957年英国—马来亚防务协定的适用范围扩展至马来西亚各领地
7	就在职公职人员的补偿与退休金安排作出规定，并订立一项 Public Officers Agreement
8	使马来亚、北婆罗洲与砂拉越各政府承诺落实政府间委员会报告书第三章及附件A与附件B中的建议、保证与承诺
9	要求把附件J（共同市场与财政安排）另行订立为马来亚与新加坡之间的一项协议
10	依据附件K处理广播与电视权力事宜
11	本协议及其附件所用的语言

马来西亚日原定为1963年8月31日，后来改到1963年9月16日。

关于这场合并如何经过谈判并引发争议的更完整故事，见马来西亚在1963年的成立。

从备忘录到宪法的链条

承载几乎全部实质内容的那个环节，正是 Article 8。

科博尔德委员会（Cobbold Commission）对北婆罗洲与砂拉越的民意进行了调查，并建议设立一个机构来制定宪法细节。政府间委员会（Inter-Governmental Committee）于1962年8月成立，由 Lord Lansdowne 担任主席，成员包括英国、马来亚、北婆罗洲与砂拉越各政府的代表。其报告书于1963年2月27日签署。

北婆罗洲正是向该委员会提交了后来被称为「二十点」的备忘录，而砂拉越则提交了自己的十八点备忘录。这一点比表面看起来更重要：**这些备忘录是提交给委员会的输入材料，并非条约的附件。**Article 8 把各政府约束于该委员会的报告书——第三章及附件A与附件B——而非约束于备忘录本身的措辞。

这条链条，按顺序：

1. 二十点（北婆罗洲）与十八点（砂拉越），提交给政府间委员会
2. 《政府间委员会报告书》，1963年2月27日
3. MA63，Article 8，把各政府约束于该报告书第三章及附件A与附件B
4. Malaysia Act 1963（Act 26/1963），自1963年9月16日起把马来亚联合邦宪法修订为马来西亚联邦宪法
5. 由此产生的联邦宪法各条文，即今日实际生效的法律

这些保障实际上在哪里

Act 26/1963 加入了一整批专门针对这两个婆罗洲州属的条文。这些正是马来西亚法院所援引的文本。

条文	作用
Article 95B(1)	一份对州清单（List IIA）与共同清单（List IIIA）的补充清单，仅适用于沙巴与砂拉越——涵盖土著法律与习俗及土著法庭、港口与港湾、地籍测量、沙巴铁路，以及州水供
Article 95B(3)	沙巴或砂拉越的立法机关可课征销售税，此事被视为州清单事项
Article 95D	允许国会为统一土地法与地方政府立法的 Article 76(4)，不适用于沙巴或砂拉越
Article 95E	这两州毋须遵循国家土地理事会或国家地方政府理事会的政策，且未经州元首（Yang di-Pertua Negeri）同意，不得将任何地区宣告为发展区
Article 112C 与 Tenth Schedule 的 Part IV 及 Part V	特别拨款与指定收入，详见下文
Article 112D	定期检讨这些拨款，若双方政府无法达成协议，则由独立评估人处理
Article 161	继续使用英语，以及在土著法庭中使用土著语言
Article 161A(5)–(7)	州法律可为土著保留土地；就每一州分别界定「土著」一词，包括砂拉越原住民族的清单
Article 161B	在两州法院出庭执业的权利，仍须视该州是否采纳而定
Article 161E	固化条款

具体而言，财政条文

Tenth Schedule 的 Part V 把石油产品的进口税与消费税、木材及其他林产品的出口税，划归沙巴与砂拉越；而在该州本身的矿产权利金不足时，还包括矿产出口税，合计最高可达从价10%。此外，只要医药与卫生仍属于由该州负责的共同清单事项，沙巴还可额外获得其他关税收入的30%。

Article 112C(4)(b) 设定的是一个下限，而非一个分成比例：就包括矿油在内的矿产而言，国会不得把州的权利金限制到使该州所得低于从价10%。

Part IV 订定了这些特别拨款。写入宪法的数额是1963年的数字——就砂拉越而言，是每年RM5,800,000的拨款，外加1964年至1968年间逐年递增的拨款；就沙巴而言，则是相当于该州对联邦净收入增长部分（以1963年为基准）五分之二的年度款项。Article 112D 接着规定，这些数额须按一定间隔加以检讨，并以最高元首（Yang di-Pertuan Agong）命令加以变更。

真正引发当前财政争论的，是这套检讨机制，而不是那些原始数字。

Article 161E：门上的那把锁

根据 Article 159(3)，一般修宪须在国会两院各自的二读与三读中取得三分之二多数。Article 161E 则再加上第二把锁。

任何修正案，只要影响宪法在以下事项上的运作，就不得在未获沙巴或砂拉越州元首（Yang di-Pertua Negeri）同意的情况下进行：

• 在马来西亚日之前出生、因与该州有关连而取得的公民权，以及在公民权事务上的平等待遇
• 沙巴与砂拉越高等法院的组成与管辖权，以及其法官的委任、免职与暂停职务
• 州立法机关可就其立法的事项、该州在这些事项上的行政权限，以及相关的财政安排
• 该州的宗教事务、该州或国会内任何语言的使用，以及对该州土著的特殊待遇
• 该州在下议院（Dewan Rakyat）的议席配额，适用于1970年8月底前召开的任何一届国会

Article 161E(4) 把同样的保护延伸至联邦法律赋予州政府、有关进入该州及在该州居留事宜的权利与权力——这正是沙巴与砂拉越各自拥有独立移民管控的宪法根源。

为何它始终存在争议

这些分歧，主要是对双方都承认存在的文本，在解释上产生的分歧。以下不偏不倚地描述：

**Article 1(2) 的措辞。**根据 Act 26/1963 所插入的内容，Article 1(2) 把各州分为三组列出：马来亚各州、婆罗洲各州（沙巴与砂拉越），以及新加坡州。自1976年8月27日生效的 Act A354，以一份按字母顺序排列的十三州单一清单取代了这种分组。一种解读认为，1976年的改动只是文字上的整理，没有法律后果，因为在新加坡分离之后，这种分组已失去其原本目的。另一种解读则把原本的分组视为一种有别于其他州的宪制地位的证据。首相署2018年一份关于MA63的出版物，将1976年后的措辞描述为使沙巴与砂拉越看起来已被置于与其他州同等的地位。国会在2022年2月10日刊宪的 Constitution (Amendment) Act 2022 [Act A1642] 中，再次回到这个问题上。

**已被废除的条文。**若干1963年的条文如今已不再有效。有关 Article 153 适用于婆罗洲各州土著的 Article 161A(1) 至 (3)，自1971年3月10日起被废除。涉及婆罗洲各州伊斯兰机构财政援助及州立法处理宗教传播事务的 Article 161C 与 161D，自1976年8月27日起被废除。这些特定的废除是否触发了 Article 161E 所要求的同意，正反双方都有论据。

**条约本身的地位。**一种立场认为，MA63是各缔约方之间的一项国际协议，违反它属于国家责任问题。另一种立场则认为，MA63已在马来西亚日当天完全履行完毕，它已由 Act 26/1963 落实，如今具有可执行力的内容是联邦宪法，而不是这份条约本身。

**国会议席分量。**1963年制定时的 Article 46 规定国会下议院共159席：马来亚各州104席、沙巴16席、砂拉越24席、新加坡15席。今天下议院共有222席，其中沙巴25席、砂拉越31席。设定婆罗洲议席最低占比的提议，是历次谈判中反复出现的议题；但目前 Article 46 中并未写入这样的下限。

常见的误解

**把「二十点」称为「二十点协议」。**它只是提交给一个委员会的备忘录。条约真正约束各方的，是该委员会的报告书。

**误以为MA63规范日常争议。**实务上，例如州销售税或发展区宣告方面的争议，是依据 Article 95B(3) 或 Article 95E 提起诉讼，而非依据这份条约。

**误把 Tenth Schedule 中的数字当作现行数额。**RM5,800,000是写入宪法、给予砂拉越的1963年拨款数额。Article 112D 之所以存在，正是因为这些数额本就设计为须经检讨并以命令加以变更。

**误以为三分之二多数永远足够。**就 Article 161E(2) 所列的事项而言，三分之二多数并不足够。

谈判在哪里进行

沙巴与砂拉越事务局（Bahagian Hal Ehwal Sabah dan Sarawak，BHESS）于2020年3月10日在首相署成立，其前身是2018年组建的一个内阁特别委员会。它担任由首相主持的MA63落实理事会，以及由副首相级别主持的技术委员会的秘书处。各项诉求是通过这套机制逐项处理，而非在单一文书中一次性解决。

下一步

如果你阅读MA63是为了厘清一场争论，建议按以下顺序阅读：先是那十一条条文，然后是 Article 8，接着是《政府间委员会报告书》第三章及附件A与附件B，再来是由 Act 26/1963 所插入的宪法条文——并请对照联邦宪法现行重印本，而非1963年的文本逐一核对，因为其中若干条文此后已被修订或废除。

关于促成本协议的政治与外交背景，请继续阅读马来西亚在1963年的成立；关于本协议所嫁接其上的宪制安排，请参见马来亚在1957年的独立。