马来联邦与非联邦马来属邦：英国透过参政司与顾问官治理的两大分组

九个马来州属，一个殖民宗主国——然而并非一种安排，而是两种。这一分裂正是多数关于殖民地时代马来亚的概述所略过的地方，也正是本文的全部要点。

在第二次世界大战之前，半岛上的马来属邦是由英国透过两个不同的分组、依据两种不同的治理工具、从两个不同的权力中心来治理的。四个州属被紧密地联结在一起，几乎作为一个单位来运作。另外五个州属则各自保持距离，被逐一单独打交道。坐在统治者身旁的官员，其头衔与职权范围皆因所属分组而异。

弄清楚哪个州属属于哪个分组——以及参政司与顾问官有何不同——是理解英属马来亚究竟如何组建起来的最清楚方式。

起点：一份条约，一位参政司

整个体制皆可追溯至一份单一的协议。

1874年1月20日，邦咯条约（Perjanjian Pangkor）在邦咯岛（Pangkor Island）由一位霹雳王位争夺者与海峡殖民地总督签署。其核心条款是在霹雳设立一位英国参政司——这是任何马来州属中的第一位——拥有征收税收与一般行政方面的权力，但伊斯兰教与马来习俗仍保留予统治者。

这一保留成为此后一切事物的模式。在这两大分组中，英国官员皆未触及宗教或马来习俗，也皆未正式取代苏丹。因州属而异的，是其意见的约束力有多强，以及他所凌驾的州属机器有多大。

其后数年间，雪兰莪、森美兰与彭亨各自依循大致仿效霹雳的模式接受了一位参政司。四个州属如今共享同一类型的安排——而英国的下一步，便是将它们焊接为一体。

马来联邦：四个州属，一个中心

到1890年代中期，英国希望对这四个由参政司治理的州属实行单一行政管理，而非四个各自分立的行政体。弗兰克·斯威腾汉爵士（Sir Frank Swettenham）于1895年提出了联邦化的构想，1896年霹雳、雪兰莪、森美兰与彭亨联结为马来联邦（FMS）。

这一联邦化增添了一层个别条约从未有过的架构：

• 一位驻扎吉隆坡的总参政司——吉隆坡因此成为联邦首府；
• 一套共享的联邦官僚体系——铁路、公共工程、共同的文官体系——涵盖全部四个州属；
• 自1909年起，一个将决策权集中于联邦层级的联邦议会（Federal Council）。

每个州属皆保留其苏丹与自身的英国参政司。但权力重心已转移至吉隆坡。原先在各州本身议会内商议的决策，如今日益改经由联邦机器流转——这一转变促使部分马来联邦的统治者在此后数十年间要求将权力归还各自州属。

这正是马来联邦的决定性特征：不仅在于每个州属皆有一位参政司，更在于四者是共同受治理的，作为一个相互连结的单位，由一个首府统辖。

非联邦马来属邦：五个州属，五种各自的关系

另外五个马来州属从未加入该联邦。它们统称为非联邦马来属邦（UMS）：柔佛、吉打、吉兰丹、玻璃市与登嘉楼。

它们进入英国势力范围的时间更晚，方式也各自不同。

• 吉打、吉兰丹、玻璃市与登嘉楼此前处于暹罗宗主权之下。依据于1909年7月9日批准的英暹条约（Anglo-Siamese Treaty），暹罗将其对这些领地的宗主权、保护权与行政权转让予英国。此后每个州属各自获派一位英国顾问官。
• 柔佛则完全走了一条自己的路径。1885年的一份条约早已承认阿布巴卡苏丹为柔佛拥有主权的统治者。当英国催促派驻一位英国官员时，苏丹依布拉欣于1910年接受了D.G.坎贝尔（D.G. Campbell）——但委任其头衔为总顾问官，他坚持这一头衔，正是因为它并非其他每一个州属所称的「参政司」。

将这五个州属联系在一起的是一种结构性共性：每个州属皆各自透过其顾问官单独与英国打交道，且没有一个被并入一个共享的联邦政府之中。它们之上没有总参政司，没有约束它们的联邦议会，也没有吉隆坡对它们行使权力。实际上，非联邦马来属邦的统治者比其马来联邦的对应者保留了更多自身的行政权。

参政司与顾问官：真正要紧的区别

这两个头衔很容易被混淆。其区别最好从两个维度来看：意见的约束力有多强，以及行政的集中程度有多高。

	马来联邦	非联邦马来属邦
州属	霹雳、雪兰莪、森美兰、彭亨	柔佛、吉打、吉兰丹、玻璃市、登嘉楼
英国官员	参政司（每州一位）	顾问官（每州一位）；柔佛为「总顾问官」
中央权力机构	总参政司，吉隆坡	无——每个州属各自单独与英国维系关系
共享的联邦议会	有，自1909年起	无
共同官僚体系	有——联邦文官体系、铁路、工程	无——每个州属自行管理
州属自主程度	较低；决策被拉向联邦中枢	较高；州属保留更多行政权
保留予统治者的事项	伊斯兰教与马来习俗	伊斯兰教与马来习俗
苏丹	仍为拥有主权的统治者	仍为拥有主权的统治者

最重要的一行，正是底部那共有的一行：在这两个体系中，苏丹皆仍是其州属拥有主权的统治者，伊斯兰教与马来习俗皆归属于他。殖民地官员，无论是参政司还是顾问官，名义上皆是在那里辅佐。这两大分组之间真正的区别，并非苏丹是否仍在统治——他在每一种情况下皆确实统治——而是其州属日常行政中，有多少被纳入一个共享的、由英国人运作的中枢之中。

为何柔佛的头衔并非无关紧要的细节

人们容易将「参政司」与「总顾问官」视为可以互换的词语。但在当时，它们并未被如此看待。

透过选择「总顾问官」这一头衔，柔佛表明其与英国的安排是它自己的——比其他州属更晚，也是从一个其主权早已由更早一份条约确认的地位出发进行谈判，并刻意措辞使其有别于治理四个联邦州属的参政司制度。这一头衔标示了程度上的区分：一位受咨询的顾问，其定位有别于一位其意见依联邦条约必须被统治者采纳的官员。

对一个最晚加入这一安排的州属而言，这一措辞所承载的分量远超出字面本身。

两者殊途同归

尽管存在种种差异，这两大分组最终在同一天迎来了相同的命运。

1946年4月1日，马来亚联邦（Malayan Union）将联邦州属、非联邦州属以及三个前海峡殖民地中的两个——槟城与马六甲——并入一个单一的中央行政体系，剥夺了马来统治者各自的个别地位。这一扁平化举措引发了持续的反对，也未能持久：数年之内，它便被马来亚联合邦（Federation of Malaya）取代，而这一框架刻意恢复了1946年方案所搁置的统治者地位。

战前马来联邦与非联邦属邦的这一分裂，正是马来亚联邦企图一举抹除的那一层结构——这也正是为何将这两大分组、以及两种官员，并列而观时，它会读来更加清楚。

常见误解

「所有九个马来州属皆属马来联邦。」 只有四个属于马来联邦：霹雳、雪兰莪、森美兰与彭亨。另外五个——柔佛、吉打、吉兰丹、玻璃市与登嘉楼——皆属非联邦马来属邦。

「参政司与顾问官只是同一事物的不同称呼。」 两者皆辅佐统治者，皆未触及伊斯兰教或马来习俗，但马来联邦的州属共享一位总参政司、一套联邦官僚体系与一个联邦议会，而非联邦马来属邦则各自单独与英国打交道，并保留更多自身的行政权。

「英国官员取代了苏丹。」 在这两大分组中，苏丹自始至终皆仍是其州属拥有主权的统治者；该官员的角色是辅佐性质，宗教与马来习俗皆保留予统治者。

「柔佛的治理方式与霹雳完全相同。」 柔佛加入这一安排的时间最晚，凭借的是1885年确认其主权的一份条约，其官员的头衔特意定为总顾问官，以有别于其他各地的参政司职位。

「非联邦马来属邦在英国之前从未处于任何外部强权之下。」 其中四个——吉打、吉兰丹、玻璃市与登嘉楼——是依据于1909年批准的英暹条约，由暹罗宗主权转归英国保护的。

下一步

• 如需了解参政司制度最初如何从沿海港口传入半岛，请参阅海峡殖民地。
• 如需了解这两大分组如何解体、统治者的地位其后又如何恢复，请参阅马来亚联邦与马来亚联合邦。
• 如需了解位于每一项这些安排核心的皇室世家，请参阅九大皇室与马来苏丹国体制。