医疗卫生白皮书：马来西亚改革其卫生系统的蓝图

政府诊所承接了将近三分之二的全国门诊就诊量——但它们只占约四分之一的初级医疗设施。正是这种失衡（连同其他因素），促使马来西亚卫生部（KKM）撰写了一代人以来最重要的政策文件：医疗卫生白皮书。

这份白皮书于2023年6月15日获下议院通过，它不是法律，也不拨款。它是一张路线图——是一份关于马来西亚卫生系统哪里出了问题、以及政府计划如何在15年内加以修复的官方声明。然而几年过去，它许多重大建议仍停留在纸面上。

马来西亚为何需要医疗卫生白皮书？

马来西亚的公共卫生系统长期以来因其低成本和广泛覆盖而受到称赞。但它正日益吃紧。白皮书凸显了公私部门之间不均衡的分配：根据该文件的分析，公共部门诊所占初级医疗设施总数的28%，却在2020年承接了将近64%的门诊就诊量。

这一负担与另外三重压力叠加：日益老龄化的社会、糖尿病和心脏病等非传染性疾病（NCD）的激增，以及不可持续的筹资。与中高收入国家的平均水平相比，马来西亚在卫生方面的支出要低得多，而且大部分私人支出直接由人民自掏腰包承担。

至于公共收费，则维持在极低的水平——门诊病人约RM1，专科治疗约RM5——这意味着政府医院承担的成本远高于所收取的费用。当需求持续上升时，这一模式难以为继。

改革的四大支柱是什么？

白皮书围绕四大主要支柱来组织这15年的改革。每一根支柱针对一个不同的问题根源。

支柱	焦点	方向示例
1. 服务提供	改变医疗服务的提供方式	优先发展初级医疗；公私合作；数字化
2. 健康促进与预防	让人民保持健康	强化公共卫生功能；跨部门协作；健康生活方式激励
3. 可持续与公平的筹资	公平地为系统筹资	专项卫生基金；将公共筹资提高至国内生产总值（KDNK）的5%
4. 治理	巩固根基与监督	分离角色；独立监督机构

贯穿所有支柱的重大理念是角色分离。目前卫生部集监管者、购买者和服务提供者于一身。白皮书建议卫生部保留监管者与政策制定者的角色，同时将提供者的角色移交给自主运营的公共设施，将购买者的角色移交给一个”战略购买者”（Strategic Purchaser）——一个负责管理国家卫生基金的非营利实体。

这项改革是如何安排时间表的？

改革计划分三个阶段循序推进，以免重大变革一次性发生。

阶段	期限	主要重点
短期	1–5年	开始分离角色；设立战略购买者；试点医院自主
中期	6–10年	扩大自主模式；研究初级医疗自主
长期	11–15年	公共提供者全面自主运营；角色分离完成

这种分阶段的安排意味着白皮书的成功取决于势头——每个阶段都建立在前一阶段之上。

医疗保健将如何筹资？

这是最受关注、也最悬而未决的部分。白皮书的目标是将由公共管理的医疗筹资从约2.5%逐步提高至国内生产总值（KDNK）的5%。它还建议推出一套所有人都负担得起且可及的卫生福利配套，通过由非营利战略购买者管理的专项卫生基金来筹资，并辅以额外来源，如天课（zakat）、宗教基金（wakaf）、企业基金会，以及”促进健康税”（例如含糖饮料税）。

与此同时，卫生部也在研究一项缴费型的国家医疗保险计划——由雇员、雇主和政府共同承担。时任卫生部长扎丽哈·慕斯达法（Dr Zaliha Mustafa）将其描述为”由政府运营、非营利、并运用共同责任理念的保险”。据报道，卫生部正研究新加坡、韩国、台湾和泰国的社会医疗保险模式作为参考。然而就该建议而言，它仍处于研究阶段，而非实施阶段。

迄今为止进展如何？

简而言之：缓慢。在它获得通过六个月后，观察者们已经表达担忧，指出”没有任何关于执行与监督机构治理机制的公告”。白皮书仅提到一个”独立监督机构，如特别工作组、委员会、理事会或委员会”——这种措辞被批评为含糊且不够明确。

最大的问题是缺乏执行机构。白皮书原本建议设立一个卫生改革委员会（Suruhanjaya Reformasi Kesihatan）来监督落实，但该机构尚未设立。

与此同时，一些相关举措开始在白皮书的正式框架之外推进。其中最引人注目的是Rakan KKM——一项在特定公共医院提供的”高级经济型”服务。其第一阶段在赛城医院（Hospital Cyberjaya）启动，初期拨款RM2500万，并获得20张床位的骨科与内科执照。它由财政部代管公司（Menteri Kewangan Diperbadankan）所拥有的Rakan KKM Sdn Bhd运营，卫生部则保持监管者的角色。2025年12月，卫生部长祖基菲里·阿末（Dr Dzulkefly Ahmad）强调，Rakan KKM是”一个将专科医生留在公共服务中的新模式”——而非私有化——旨在应对留住专科医生、医务人员和护士、防止他们流向私人部门的挑战。

一些人将这些举措视为自下而上启动的务实改革；另一些人则担心它的推进速度快于本应对其加以监督的治理框架。

接下来会怎样？

医疗卫生白皮书已经做成了一件重要的事：它将马来西亚卫生系统病症的官方诊断摆上了国会的桌面，并获得两党的承诺。下一个挑战是落实——而这取决于两件仍悬而未决的事情。

第一，必须设立一个有实权的执行与监督机构；没有它，分阶段的改革就没有掌舵者。第二，艰难的筹资决定——无论是缴费型计划、促进健康税，还是二者的结合——都需要敲定并向人民解释清楚。

对读者而言，未来数年最值得关注的是：委员会或执行机构最终是否会设立，以及筹资建议是否会从研究走向政策。在这两件事发生之前，白皮书仍将是一个令人信服的愿景——但尚未得到全面落实。