# 马来西亚的三级政府——以及马来西亚人无法投票选出的那一级

> 马来西亚在联邦、州与地方三个层级实行治理，每个层级各有其法律依据，也各自占有《第九附表》中的一部分。本文报告每个层级实际掌控的事务、其人员如何产生，以及为什么第三层级——地方政府——自1965年以来从未举行过选举。

- Category: government
- Language: zh
- Status: published
- Updated: 2026-07-24
- Canonical: https://negaraku.md/zh/government/three-tiers-of-government

---

马来西亚人投票选出国会议员。他们投票选出州议员。但他们从未投票选出为自己设定评估税、为自己的小贩摊位发牌，或批准自家房屋加建工程的市长或议员——因为这项选举自1965年以来，在马来西亚任何地方都未曾举行过。

这道空白，最清楚地显示出马来西亚实行的是**三级政府**，而非两级。每个层级都有不同的法律来源、不同的产生方式，以及在联邦宪法所称《第九附表》中不同的份额。

## 概览

| 层级 | 所在地 | 谁来管理 | 法律依据 | 是否选举产生？ |
| --- | --- | --- | --- | --- |
| **联邦** | 布城 | 国会（下议院＋上议院）与内阁，由首相领导 | 联邦宪法，第九附表 List I | 是——大选 |
| **州** | 13个州首府 | 统治者／州元首、州务大臣／首席部长、州行政议会、州立法议会 | 联邦宪法，第九附表 List II；各州自己的州宪法 | 是——州选举 |
| **地方** | 市／镇／县级 | 市议会、市政局与县议会，隶属州政府并由 KPKT/JKT 统筹 | Local Government Act 1976（马来西亚半岛）；沙巴与砂拉越另有各自条例 | 否——自1965/1976年起由委任产生 |

## 联邦：联邦清单

联邦政府是唯一对全国拥有管辖权的层级，其权力来自**《第九附表》List I**——联邦清单。它涵盖的事项包括：外交事务、国防、内部安全与警察、公民权、财政与税务、贸易与工业、通讯，以及教育与卫生。

在结构上，制定联邦法律的是国会（下议院与上议院），而由首相领导、向下议院负责的内阁则从布城运作联邦行政机关。马来西亚的13个州都归属这一层级之下，此外还有三个根本**不是**州属的地区：吉隆坡、布城与纳闽联邦直辖区——联邦清单（item 27）将这三地划归联邦直接管理，而非州政府管理。

## 州：州清单

13个州属中的每一个，都是依据自身**州宪法**运作的自治单位，由统治者（在9个州属）或由最高元首委任的州元首（在马六甲、槟城、沙巴与砂拉越）领导。政府首长——在设有统治者的州属称为**州务大臣**，在其余四个州属称为**首席部长**——由州立法议会中委任产生，并运作州行政议会，即州级的内阁对应机构。

州权力来自**《第九附表》List II**——州清单。其中最具影响力的事项是伊斯兰法与马来习俗（包括沙里亚法庭），以及土地——保有权、登记、采矿与强制征收。它还涵盖农业与林业、州级工程与水务、州假期，以及——在纸面上的——**地方政府**（item 4）。

正是这最后一项事务孕育出第三层级，也正是在这一点上，州清单的权力显得更多是纸上谈兵而非实际掌控。

## 地方：各州并未完全掌控的层级

州清单 item 4 赋予各州就地方政府立法的权力。但实际上，是由国会代为行使这项权力：**Local Government Act 1976 (Act 171)** 是一部联邦法规，马来西亚半岛各州采纳它以统一各自议会的运作方式，依据的是宪法赋予国会就州清单事项立法划一性的机制。沙巴与砂拉越则施行各自的地方政府法律——沙巴的 Local Government Ordinance 1961，以及砂拉越另一套独立的条例框架——这反映了这两个州在1963年后保留更多立法自主权的更广泛格局。

地方当局本身分为三种类型，由房屋及地方政府部辖下地方政府局（JKT）依人口与年收入分类：

| 类型 | 马来文用语 | 门槛（JKT） | 典型职能重点 |
| --- | --- | --- | --- |
| 市议会 | Majlis Bandaraya | 人口超过500,000；年收入至少RM100 million | 高阶服务、城市发展 |
| 市政局 | Majlis Perbandaran | 人口超过150,000；年收入至少RM20 million | 商业与商务活动、社区发展 |
| 县议会 | Majlis Daerah | 人口低于150,000；年收入低于RM20 million | 主要市镇以外地区的基础设施与公共设施 |

无论规模大小，地方当局的日常工作都是大多数人生活中最能感受到的政府层级：评估税单、垃圾收集、商业与招牌执照、装修的规划许可、小贩与市场管理，以及公园、排水沟与地方道路。

## 为什么这一层级没有选举

地方政府选举确实曾经存在过——马来亚第一次地方选举于1951年在乔治市举行，早于独立之前。这些选举依据 **Emergency (Suspension of Local Government Elections) (Amendment) Regulation 1965**（依据 Emergency (Essential Powers) Act 1964 颁布，正值与印尼的对抗（Konfrontasi）期间）而在全国范围内被暂停，当时被定性为临时措施。

这些选举从未恢复。一个针对地方当局的**皇家调查委员会**于1968年提交报告，建议恢复民选地方政府；其建议未获采纳。相反，国会通过了**Local Government Act 1976**，其第15条规定「所有与地方政府选举有关的条文即告失去效力」（"all provisions relating to local government elections shall cease to have force or effect"），而第10条则赋予州政府委任地方议员取而代之的权力。这两条条文合力，把地方选举的终结变成一项由普通法律而非紧急法规所确立的安排——这正是为什么这项安排比当初据称为其正当理由的「对抗」（Konfrontasi）还多存续了六十年。

一项相关的宪法机制，进一步强化了联邦政府对名义上属于州属领土事务的介入：联邦宪法**Article 95A** 设立了一个全国地方政府理事会，由一名联邦部长担任主席，每个州各派一名代表，其政策决定可在地方政府事务上约束州政府。

## 常见错误

**「地方政府是州事务，所以由各州完全掌控。」** 州清单 item 4 只是赋予各州*立法*上的名义，但马来西亚半岛实际适用的法律——Act 171——是各州所采纳的一部联邦法规，而依据该法规对议员实行委任（而非选举）的安排，也是由这同一部法令所设定的。

**「吉隆坡设有州政府。」** 并没有。吉隆坡、布城与纳闽都是联邦直辖区，由联邦政府直接管理（吉隆坡与布城透过联邦直辖区部管理），而非由统治者、州务大臣或州立法议会管理。

**「地方议员以前是选举产生的，现在因为最近的政策改变才变成委任。」** 这项转变已有六十年历史——1965年被暂停，1976年经立法永久化——并非近期发展。

**「沙巴与砂拉越采用与马来西亚半岛相同的地方政府法律。」** 并非如此。Act 171 适用于马来西亚半岛；沙巴与砂拉越各自依据自己独立的条例管理地方政府。

## 下一步

关于每个层级各自可以就哪些事项立法的完整内容，见[谁就什么立法：《第九附表》的联邦清单、州清单与共同清单](/zh/government/federal-state-division)。关于联邦与州*确实举行*的选举是如何运作的，见[马来西亚选举如何运作](/zh/government/how-elections-work)与[选举委员会（SPR）](/zh/government/spr-election-commission)。关于各州政府首长所使用的不同头衔，见[州务大臣或首席部长](/zh/glossary/menteri-besar)。关于联邦清单与州清单共同的出处文件，见[Federal Constitution of Malaysia](/zh/law/federal-constitution)。

## Sources

- Federal Constitution (Reprint 2020) — Ninth Schedule, List I (Federal List) and List II (State List, item 4: Local Government) — https://lom.agc.gov.my/ilims/upload/portal/akta/LOM/EN/Federal%20Constitution%20(Reprint%202020).pdf (Attorney General's Chambers of Malaysia)
- Local Government Act 1976 (Act 171) — official reprint — https://lom.agc.gov.my/act-detail.php?type=principal&lang=BI&act=171 (Attorney General's Chambers of Malaysia)
- Concept of Local Government — legal basis for local authorities in Peninsular Malaysia, Sabah and Sarawak — https://jkt.kpkt.gov.my/aboud-lgd/lgd-info/concept-of-local-government (Jabatan Kerajaan Tempatan (Local Government Department), Ministry of Housing and Local Government (KPKT))
- Category of Local Authority — population and revenue thresholds for city, municipal and district councils — https://jkt.kpkt.gov.my/en/category-of-local-authority/ (Jabatan Kerajaan Tempatan (Local Government Department), KPKT)
- Local Government Ordinance 1961 (Sabah) — https://sagc.sabah.gov.my/sites/default/files/law/LocalGovernmentOrdinance1961.pdf (State Attorney-General's Chambers, Sabah)
- How local govts can be elected — http://www.malaysianbar.org.my/members_opinions_and_comments/how_local_govts_can_be_elected.html (Malaysian Bar)

---
Source of truth: https://github.com/negaraku-md/NegaraKu.md
License: CC BY-SA 4.0