马来西亚地方政府：议会、权力与缺失的第三张选票

替你收垃圾、批准隔壁店屋、向你征收门牌税的那个议会，是离你家门口最近的一层政府——却也是唯一一层你从来无权投票选出的政府。马来西亚的第三级政府由地方当局（Pihak Berkuasa Tempatan，简称PBT）提供服务，共分三种规模：市政厅、市议会和县议会。有两个事实几乎解释了它们所有的行为方式。第一，依据《宪法》，地方政府属于州事项，因此你所在的议会向州政府负责，而非向布城负责。第二，地方选举自1965年以来一直被冻结，因此每一位议员都由州政府委任——而非由居民选举产生。

为什么地方政府是州事项，而非联邦事项？

《联邦宪法》将地方政府列入州事项清单——第九附表第二清单的第4项。该项涵盖「地方行政；市政机构；地方、市镇及乡村委员会和其他地方当局；地方政府服务、地方税率、地方政府选举」，适用于除吉隆坡、纳闽和布城这三个联邦直辖区之外的所有地方。由于该事项属于州事项清单，对议会的法律权力主要归属于各州。

为了防止十三个州各行其是，《宪法》第95A条设立了地方政府国家理事会（Majlis Negara bagi Kerajaan Tempatan）。依据第95A(1)条，该理事会由一名部长担任主席、每个州各派一名代表（由统治者或州元首委任），以及若干名由联邦政府委任的联邦政府代表，上限为十名组成。其职责是在与联邦和州政府协商后，制定一项「促进、发展和管控全联邦地方政府」的国家政策——联邦和州政府都必须遵循它所制定的政策。在行政层面，联邦房屋及地方政府部（KPKT）通过其地方政府局（Jabatan Kerajaan Tempatan，JKT），研究并提出地方政府立法的修订建议、协调行政与纪律政策、发布通令和指南，并处理提升地方当局地位或扩大其辖区范围的申请。

三类地方当局是什么？

《1976年地方政府法令》（第171号法令）——「一项修订及综合有关地方政府法律的法令」，于1976年3月18日获御准，一周后刊宪——将「地方当局」定义为任何市政厅、市议会或县议会。就联邦直辖区而言，「地方当局」则是依据《1960年联邦首都法令》委任的吉隆坡市专员。

该法令本身设有一项限制：第1(1)条规定，第171号法令「应仅适用于马来西亚半岛」。 东马来西亚依据各自的州法律运作地方政府——沙巴依据**《1961年地方政府条例》（沙巴1961年第11号），砂拉越依据《1996年地方当局条例》**（砂拉越第20章）——因此下文的层级名称和门槛描述的是半岛的制度。

这三类是同一种机构的不同规模。地方当局根据其服务的人口数量和征得的收入被归入某一层级，并可随着县发展为市镇、市镇发展为市而升格。

类型	马来名称	议会首长	人口	年收入
市政厅	Dewan / Majlis Bandaraya	Datuk Bandar（市长）	超过500,000人	至少1亿令吉
市议会	Majlis Perbandaran	Yang Dipertua（主席）	超过150,000人	至少2,000万令吉
县议会	Majlis Daerah	Yang Dipertua（主席）	低于150,000人	低于2,000万令吉

上述人口和收入门槛由KPKT的地方政府局设定。根据该局的公开常见问答，全国共有151个地方当局，包括吉隆坡市政局（Kuala Lumpur City Hall）——由19个市政厅或市政市议会、40个市议会和92个县议会组成。请将该数字视为一个快照：KPKT自己的页面有时曾引用略有不同的总数，因此在引用某一具体数字之前，请对照最新的官方名单核实当前的统计。

谁在掌管你的议会——你为什么不能投票选他们？

每个议会若为市，则由一位Datuk Bandar（市长）领导；若为市议会或县议会，则由一位Yang Dipertua（主席）领导，并由受委任的议员和常设的官员团队提供支持。关键之处在于这些议员如何获得席位：他们是由州政府委任的，而非选举产生。

情况并非一直如此。马来西亚直到1965年都举行地方议会选举，当年选举被**《1965年紧急状态（暂停地方政府选举）条例》暂停，该条例是在印尼对抗（Konfrontasi）期间于1965年3月1日颁布的。选举此后再未恢复。民选议员的任期随后被《1973年地方政府（临时条文）法令》**终止，此后由州委任的委员会和议员接管。这一暂停继而被《1976年地方政府法令》本身固定下来：第15(1)条规定，「尽管任何成文法中有任何相反的规定，所有关于地方政府选举的条文应停止具有效力或作用」，第15(2)条则规定，在该法令生效前一刻在任的每一位议员应立即停止任职。

这正是马来西亚长期存在的**「第三张选票」之争**的由来——民间社会团体和政策研究机构所主张的论点认为，恢复民选地方议会将在居民打交道最多的那一层政府深化民主问责。就目前而言，第三张选票并不存在，一个议会绩效的问责对象是向上追溯到委任它的州政府，而非向外追溯到它所服务的纳税人。

地方议会实际上做些什么？

第171号法令赋予地方当局广泛的权力清单。依据其**「进一步权力」**条文（第101条），议会可兴建和维护建筑物；种植、修剪或移除树木；以及兴建和管理公共公园、花园、休闲场地、运动场、游乐场、游泳池、体育场和社区中心。同一条文还允许议会维护历史建筑和遗址，并设立公共图书馆、艺术馆、博物馆以及植物园和动物园——这些大多数居民视为理所当然的公民基础设施。

第二类权力位于该法令关于食品、市场、卫生与妨害的部分，涉及公共卫生。议会可设立卫生服务、市场和市场建筑、公共厕所和屠宰场；发放食品摊位执照；消除妨害；并总体上保障和促进公共卫生。用日常语言来说，这就是垃圾收集、小贩和营业执照、沟渠和街道维护、规划审批以及卫生检查背后的法律机制。

议会的经费从何而来？

议会财政的主力是门牌税（cukai taksiran）——一种针对议会辖区内产业（房产）价值征收的税项，是大多数PBT主要的自有来源收入。征税机制位于第171号法令的第XV部（估价与评估）：第127条赋予议会征税的权力；第130条规定税款按产业的年值或改良值评定，由州当局决定；第130(2)(a)条将税率上限设为年值的35%。税款依据第133条于每半年预先缴付（在一月和七月）。议会还以执照费和其他收费补充税收收入。这就是为什么你所在议会与你作为居民最明显的两个接触点是门牌税单和执照柜台：两者共同为上述服务提供经费。

联邦直辖区的例外

吉隆坡、布城和纳闽处于地方政府州事项条目之外，也处于普通的第171号法令议会结构之外。在吉隆坡，「地方当局」的角色由依据《1960年联邦首都法令》设立的吉隆坡市专员履行——这是吉隆坡市政局的法定依据——而非由民选或州委任的议会履行。这也是首都的治理与半岛的市议会和市镇议会分开讨论的原因之一。

接下来该做什么

要就此采取行动，请查明你自己所在地方当局的名称（它会以Dewan Bandaraya、Majlis Bandaraya、Majlis Perbandaran或Majlis Daerah开头），并通过KPKT的地方政府局查阅其门牌税税表、执照柜台和附则。如果你想了解任何议会决定背后的确切措辞——一项执照条件、一份妨害通知、议员的委任——《1976年地方政府法令》（第171号法令）的原文是主要参考依据，而《联邦宪法》的第九附表则是地方政府在州事项清单上定位的所在。