地方政府（PBT）：171号法令下的市政厅、市议会与县议会

最贴近日常生活的政府层级——负责垃圾收集、路灯、营业执照、建筑图则批准与门牌税的那一层——并非联邦政府或州政府，而是地方政府机构（Pihak Berkuasa Tempatan，PBT）。然而，与通过选举产生成员的下议院和州立法议会不同，今天的PBT成员是委任的，而非民选的。

本文依据法律条文与官方来源，说明PBT的结构、法律框架与组成，以及从民选议会过渡到委任议会的历史背景——采取描述性方式，不作评价。

概览

通用名称	地方政府机构（PBT）／地方政府（local authority）
地位	第三层行政机构，位于联邦政府与州政府之下
主要法律（西马）	《1976年地方政府法令》（171号法令）
法律（沙巴）	《1961年地方政府条例》
法律（砂拉越）	《1996年地方机构条例》
类别	市政厅、市议会、县议会
组成	主席／市长 + 不少于8名、不多于24名议员（171号法令第10条）
委任者	州政府机构（第10条）
议员任期	不超过三年；可获重新委任（第10条）
统筹部门	房屋及地方政府部（KPKT）／地方政府局（JKT）

PBT的三种类别

根据KPKT辖下地方政府局（JKT）的官方门户，PBT依据人口总数与年收入标准分为三种类别：

类别	人口总数	年收入
市政厅（City Council）	超过500,000人	超过1亿令吉
市议会（Municipal Council）	超过150,000人	超过2,000万令吉
县议会（District Council）	少于150,000人	少于2,000万令吉

市政厅一般管辖主要城市地区与州首府，市议会管辖半城市地区，而县议会则较侧重于乡区。这些标准决定一个PBT的地位，并可在某地区发展时重新审视。

根据JKT KPKT门户，马来西亚共有151个PBT——19个市政厅、40个市议会与92个县议会。此外，还有若干其他机构获各自的州政府授权执行PBT职能，包括布城机构（Perbadanan Putrajaya）、纳闽机构（Perbadanan Labuan）、居林高科技PBT（PBT Kulim Hi-Tech）与刁曼发展局（Lembaga Pembangunan Tioman）。（确切数目会不时变动，须对照KPKT最新统计核实。）

法律框架：一个西马，两个婆罗洲

马来西亚的地方政府并非由单一法律管辖，因为它涉及联邦与州的权力划分：

• 西马 —— 《1976年地方政府法令》（171号法令），适用于西马。
• 沙巴 —— 《1961年地方政府条例》。
• 砂拉越 —— 《1996年地方机构条例》。

171号法令赋予州政府机构在各自州内设立、合并或解散PBT，以及划定其行政区域界线的权力。关于地方政府权力如何被置于州司法权范围之下的背景，参见联邦—州权力划分。

组成：171号法令第10条的规定

171号法令第10条规定一个PBT的组成。一个地方政府机构由以下人员组成：

1. 一名主席（Yang Dipertua，适用于市议会与县议会）或一名市长（Datuk Bandar／Mayor，适用于市政厅）；以及
2. 不少于八（8）名、不多于二十四（24）名议员（Councillors）。

全部成员由州政府机构委任——即由州政府通过相关的州政府机构委任。第10条也列明议员的资格：他们须在该地方政府机构辖区内居住，且在州政府机构看来，是在地方政府事务方面具有丰富经验，或在任何专业、商业或工业领域取得卓越成就，或有资格代表该地区社会利益的人士。

每名议员的任期不超过三年，且议员在任期届满后可获重新委任。

值得注意所使用的用语：在第10条之下，议员由州政府机构委任。171号法令并未规定通过选举产生议员——这一区别正是下文历史讨论的基础。

职能与权力

PBT依据171号法令及相关法律执行各种市政职能，包括：

• 公共服务，如固体废物管理、清洁、沟渠与路灯；
• 发展规划与管制——建筑图则批准、准证与合规；
• 营业执照发放与附例（by-laws）执法；
• 公共设施的维护，如公园、市场与礼堂。

PBT的主要收入来源是对其辖区内应课差饷产业征收的差饷（rate）——常称为门牌税或估价税——此外还有执照费、罚款及来自联邦与州政府的拨款（grant）。（171号法令中管辖差饷的确切条文号码须对照法令原文核实。）

从民选议会到委任议会

今天的委任议会制度并非原本的状态。马来亚的地方政府曾经拥有民选成员：

• 1952年 —— 首次市议会选举在吉隆坡举行，由巫统—马华联盟胜出，赢得十二席中的九席。地方选举在1950年代及1960年代初于多个城市推广。
• 1965年 —— 在印马对抗（Konfrontasi）（始于1964年末）期间宣布紧急状态之后，原定于1965年及1966年举行的地方政府选举被暂停。此项暂停此后一直生效。
• 1965至1970年 —— 政府于1965年成立由参议员阿蒂·纳哈潘（Athi Nahappan）主持的地方政府调查皇家委员会。其报告于1970年发表，建议恢复民选代表——包括须设立民选地方政府机构管理每个州首府，以及在其他PBT通过选举产生代表。
• 1973年 —— 《1973年地方政府（临时条款）法令》赋予联邦政府审查地方政府法律及临时管理PBT行政的权力。（此文书的细节须对照法律原文核实。）
• 1976年 —— 《1976年地方政府法令》（171号法令）获得通过。171号法令并未如阿蒂·纳哈潘委员会所建议恢复民选议会，而是规定了由州政府机构委任议员的制度。

在砂拉越，据报地方政府选举比西马持续得更久，最终才不再举行。（确切年份须对照官方记录核实。）

恢复地方选举的尝试

恢复地方政府选举的课题——有时称为”第三票”——不时重新浮现：

• 2008年 —— 槟城州与雪兰莪州政府表达恢复PBT选举的意愿，但未能实现。
• 2021年 —— 当时的房屋及地方政府部长提到成本是一项考量（估计每个议会约需200万令吉）。
• 2024年 —— 政府表示地方政府选举当时并非优先事项。

地方选举能否恢复的问题也涉及联邦与州权力的法律议题——这一领域至今仍是公众与法律辩论的题材。

常见误解

“PBT议员由居民选出。” 在171号法令第10条之下，议员由州政府机构委任。地方政府选举自1965年起被暂停，且未再恢复。

“一部法律管辖马来西亚所有PBT。” 171号法令仅适用于西马；沙巴受《1961年地方政府条例》管辖，砂拉越则受《1996年地方机构条例》管辖。

“市长与主席是一样的。” 市长（Datuk Bandar／Mayor）一词用于市政厅，而主席（Yang Dipertua）用于市议会与县议会。

“市政厅、市议会或县议会的地位是任意决定的。” PBT的类别依据KPKT所列明的人口与年收入标准设定，一个PBT在符合相关标准时可获升格。

“阿蒂·纳哈潘委员会建议委任议会。” 恰恰相反——由阿蒂·纳哈潘主持的皇家委员会（1970年报告）建议恢复民选代表。171号法令选择了不同的做法，保留了委任议会。

下一步

要了解PBT在更广泛治理结构中的地位，请从三层政府与联邦—州权力划分开始。

关于监管地方政府相关法令的州级立法机构，参见州立法议会。关于负责举办联邦与州选举——以及地方选举讨论背景——的机构，参见选举委员会。

《1976年地方政府法令》（171号法令）全文可通过官方法律门户查阅，而PBT的定义、类别与统计数据则由房屋及地方政府部（KPKT）辖下的地方政府局（JKT）发布。