联邦预算周期：一场演说如何变成拨款法令

2025年12月31日，《2026年拨款法令》颁布于宪报。该法令批准的金额是： RM229,080,812,700。

但在此之前的10月，预算案新闻标题提到的却是RM419.2 billion。两个数字都 没有错。两者之间的落差，正是理解联邦预算实际如何运作的最佳切入点——也 说明了为什么「预算」并不是一份单一文件，而是一个全年运行的立法周期。

简答：六个阶段

阶段	发生的事	法律依据
1. 编制	库务处（Treasury）设定开支上限；各部门编制预算；预算审查会议	库务处通令；财政部程序
2. 呈递	开支预算在议事桌前呈递，随后是拨款法案（Supply Bill）的一读 + 发展预算动议	第99–100条；议事常规第65、66(1)条
3. 政策阶段	二读辩论，仅限于一般政策——最多13天	议事常规第66(3)条
4. 委员会阶段	每个开支项目逐一表决——最多20天	议事常规第66(5)–(17)条
5. 三读	不经修正、不经辩论即予表决	议事常规第66(18)条
6. 上议院与御准	上议院（Dewan Negara）只能延搁一个月；其后御准并颁布于宪报	第66、67(1)、68条

为什么拨款法令的金额比预算总额小

联邦宪法第104条订明，资金离开统一基金（Consolidated Fund）只有三条 途径：已拨付于其上的资金、透过拨款法令获准动用的资金，或第102条所 指的资金。

第98条则列明了自动获得拨付的项目——当中包括一切退休金与酬金，以及一 切债务费用。这类开支无须每年重新获批。

这就是拨款法令中金额较小的原因。在2026年RM338.2 billion的营运开支 当中，债务偿还费用（RM58.3 billion）与退休金费用（RM42.8 billion） 不会出现在拨款法令的附表内，因为这些款项是直接由统一基金拨付的。

RM81 billion的发展开支同样不在其中。它是根据《1966年发展基金法令》 第4(3)款，透过另一项独立的决议动议获批——该动议依据议事常规第66(2)条， 与法案同时提出。

演说之前：开支上限

这个周期远在10月之前，就已经在库务处内部展开。

预算管理司发出编制预算的指示与通令。每个部门都会获得一个开支上限 ——即为资助现有政策（Existing Policy，即一切正在进行中的计划与 活动）而不得超过的金额。

任何新增项目都必须另行申请，列为新政策（New Policy）或One-Off （一次性项目）。正是这三分类之间的区别，决定了某个部门的提案是否有任 何直接的机会。

该提案接着会在库务处与该部门之间的预算审查会议上受到检验。最终结 果则透过计划协议（Programme Agreement）确定下来——就每项活动的投 入、产出与影响达成协议。

大部分实质的决定，都是在这个阶段做出的。到了呈递日，数字早已成为定案。

呈递日：不只是一份文件

议事常规第65条说得很清楚：开支预算须在拨款法案提交入议会之前，先 呈递于议事桌。预算案演说是伴随该文件而来，并非取而代之。

《2023年公共财政与财政责任法令》（第850号法令）则增添了一层强制性文 件。部长须连同收入与开支的预估报表，一并呈递经济展望报告（第32条） 与财政展望报告（第33条）。

收入预估须显示上一年度的实际收入、本年度的修订预估，以及下一年度的预 估（第34条）。开支预估则须列明计划与活动、发展项目以及计划绩效（第35 条）。

只有部长才能提出这类法案，而且该法案不得在上议院提出——这是第67(1)条 的效果。

政策阶段：一项鲜少被提及的时限规定

在二读动议获得提出与附议之后，辩论须押后不少于两天。议事常规第 66(3)条让国会议员有时间先阅读文件，再发言。

辩论恢复后，范围仅限于一般政策与政府的施政。总共可分配最多13天， 而在这13天当中，不少于两天须留给部长的答复。

这并非自由发言的辩论。它是排定时间表的辩论，并附有断头台式的限制：在 最后一天，议长订定的时间一到，所有为结束讨论所需的问题都会被提出付诸 表决。

委员会阶段：部门受考验之处

二读通过之后，下议院（Dewan Rakyat）摇身一变，成为全体委员会—— 同一批议员，由不同的人主持，辩论规则也较为宽松。

总共可分配最多20天。附表须先处理完毕，才轮到条文。

主席依序宣读每个开支项目的标题，并以固定格式提出问题：

「即一笔RM……的款项，用于开支项目……，列入附表之内。」

至于发展预算，格式则有所不同：「即开支项目……当中所述的开支，在有关 年度的发展预算内予以批准。」

削减动议就是在这个阶段发生的。任何议员都可以提出修正案，削减某个 子项目或细目的拨款——但须至少提前两天发出通知。如果有多项削减动 议，最小的削减金额须先提出。

有一项重要的限制常被遗忘：对某个开支项目的辩论，仅限于该笔款项所要拨 付的服务政策本身，而不涉及开支的细节。

三读、上议院与御准

所有开支项目处理完毕后，法案即向下议院会议报告。由一名部长提出三读动 议——该动议不经修正、也不经辩论即付诸表决。戏剧性的部分，如果有 的话，早已在委员会阶段落幕。

在上议院（Dewan Negara），第68条赋予的 权力相当有限：如果一项金钱法案在会期结束前至少一个月送交上议院，而上 议院未能在一个月内不经修正地通过它，该法案仍会呈交最高元首（Yang di-Pertuan Agong）予以御准——除非下议院另有指示。

某项法案是否属于金钱法案，取决于下议院议长的意见（第68(6)条）。而下 议院议长关于第68条各项规定已获遵守的证明，就一切目的而言均属最终定 论，不得在任何法院提出质疑（第68(4)条）。

2026年的周期展示了实际的时间表：

日期	事件
2025年10月10日	提呈《2026年拨款法案》与发展开支预算动议
2025年12月15日	获国会通过
2025年12月22日	获御准
2025年12月31日	颁布为《2026年拨款法令》（第A1781号法令）

收入与开支的构成

2026年组成部分	金额	备注
总收入	RM343.1 billion	占GDP的16.1%
——税收	RM270.4 billion	占总收入的78.8%
——直接税	RM187.4 billion	当中CITA为RM103.4 billion
——间接税	RM83.0 billion	包括SST
——非税收入	RM72.7 billion	主要为投资收入
总开支	RM419.2 billion	占GDP的19.7%
——营运开支（OE）	RM338.2 billion	占总开支的80.7%
——发展开支（DE）	RM81.0 billion	占GDP的3.8%
财政赤字	占GDP的3.5%	目标是到2028年降至3%

这些数字并非随意选定。第850号法令的First Schedule（第一附表）订明了 中期须达到的量化数值：发展开支须占GDP的**≥ 3%，财政余额须为 ≤ -3%，债务水平须为≤ 60%，而金融担保须为≤ 25%**。

如果这些目标未能达成，第27条便要求部长提呈财政调整计划，交由下议 院以决议方式批准。

常见错误

**「预算在呈递当天就获得通过。」**并非如此。以2026年的周期为例，从呈 递到国会通过之间相隔超过两个月。

**「上议院可以否决预算案。」**对金钱法案而言，第68条只给予上议院一个 月的期限，而非否决权。

**「政府所有开支都列在拨款法令内。」**退休金与债务费用是根据第98条拨 付的；发展开支则是透过《1966年发展基金法令》获批的。

**「一旦通过，数字就成定案。」**第101条容许追加预算与追加拨款法案。议 事常规第66A条容许透过部长动议重新分配拨款。第103条则容许在紧急且未能 预见的需要下，从备用基金（Contingencies Fund）预支款项。

「法令一经颁布于宪报，监督就此结束。」第850号法令第36条要求每年不 迟于9月30日发布年中开支绩效报告。此外，总审计司（Auditor-General） 则须依据第107条提呈报告，在下议院提呈。

下一步

若想亲自查阅原始资料来源：联邦宪法 Part VII（第96条至第107条）提供了宪法层面的框架；议事常规第65条至第 67条提供了下议院的详细程序；而第850号法令则规定了报告义务与财政目标。

至于收入与赤字数字背后的宏观脉络，请参阅马来西亚GDP概览。 至于国会在预算季节以外如何运作，请参阅马来西亚国会。