Kenapa Anda Boleh Dihalau Balik di Kota Kinabalu: Perlindungan Perlembagaan untuk Sabah dan Sarawak

Terbang dari Kuala Lumpur ke Kota Kinabalu atau Kuching dan anda mendarat di Malaysia — negara yang sama, pasport yang sama, mata wang yang sama — lalu beratur di kaunter imigresen. Seorang warga Malaysia dari Semenanjung yang tidak dapat menyatakan sebab yang munasabah untuk berada di sana boleh diberikan pas yang terhad kepada beberapa minggu sahaja, atau dihalau balik. Pusat pemeriksaan itu bukan sekadar keanehan birokrasi. Ia adalah salah satu daripada satu set perlindungan yang termaktub dalam Perlembagaan Persekutuan apabila Sabah dan Sarawak menyertai Persekutuan pada tahun 1963.

Rencana ini menerangkan apakah perlindungan itu dan di mana setiap satu termaktub — kawalan imigresen, dua senarai perundangan tambahan, kedudukan istimewa anak negeri dan mahkamah mereka, geran khas dan hasil, serta kunci pindaan. Ia melaporkan apa yang diperuntukkan oleh Perlembagaan. Ia tidak mengadili sebarang pertikaian tentang Perjanjian Malaysia 1963 (MA63) atau tentang sejauh mana peruntukan ini dilaksanakan dengan setia.

Kawalan imigresen: perlindungan yang boleh anda lihat

Satu-satunya perlindungan yang ditemui oleh pelancong biasa ialah imigresen. Dua lapisan undang-undang menyokongnya.

Pertama, Perlembagaan. Perkara 9(2) memberikan setiap warganegara hak untuk bergerak bebas di seluruh Persekutuan dan bermastautin di mana-mana sahaja di dalamnya — tetapi Perkara 9(3) menjadikan hak itu tertakluk kepada undang-undang yang menyekat pergerakan “antara” sesuatu negeri yang mempunyai kedudukan istimewa di bawah Perlembagaan dengan negeri-negeri lain. Sabah dan Sarawak ialah negeri-negeri yang mempunyai kedudukan istimewa itu, jadi Parlimen dibenarkan secara nyata untuk menyekat pergerakan masuk ke dalamnya.

Kedua, statut yang melaksanakan kebenaran itu. Bahagian VII Akta Imigresen 1959/63 (Immigration Act 1959/63) meletakkan kawalan ke atas kemasukan ke dalam, dan kediaman di, Sabah dan Sarawak di bawah pihak berkuasa imigresen negeri masing-masing. Kawalan itu terpakai bukan sahaja kepada warga asing tetapi juga kepada warganegara Malaysia dari negeri-negeri lain: seseorang dari Semenanjung, bagi tujuan imigresen di sempadan negeri, dianggap memasuki suatu bidang kuasa yang menentukan kemasukannya sendiri.

Pada praktiknya, inilah sebabnya Sarawak dan Sabah menjalankan saluran kemasukan mereka sendiri dan mengeluarkan pas serta kebenaran kerja mereka sendiri, berbeza daripada proses persekutuan di Semenanjung. Mekanisme itu bersifat kualitatif — budi bicara untuk membenarkan, menghadkan, atau menolak — dan bukannya satu formula tetap.

Dua senarai perundangan tambahan yang tidak dimiliki oleh mana-mana negeri Semenanjung

Jadual Kesembilan Malaysia biasanya membahagikan penggubalan undang-undang kepada Senarai Persekutuan (Senarai I), Senarai Negeri (Senarai II), dan Senarai Bersama (Senarai III). Sabah dan Sarawak mendapat dua tambahan yang tidak dimiliki oleh negeri-negeri Semenanjung.

Di bawah Perkara 95B(1), Jadual Kesembilan mengandungi:

• Senarai IIA — Tambahan kepada Senarai Negeri bagi Sabah dan Sarawak, dan
• Senarai IIIA — Tambahan kepada Senarai Bersama bagi Sabah dan Sarawak.

Senarai IIA memberikan kedua-dua negeri itu kuasa eksklusif untuk menggubal undang-undang ke atas perkara yang, di tempat lain di Malaysia, adalah perkara persekutuan atau dikongsi. Sebagaimana dilaporkan daripada Jadual itu, ia termasuk:

Perkara Senarai IIA	Apa yang diliputi
Undang-undang dan adat anak negeri	Undang-undang peribadi (perkahwinan, pengangkatan, pusaka dan seumpamanya) anak negeri, serta perlembagaan, organisasi, tatacara dan bidang kuasa mahkamah anak negeri, termasuk hak untuk tampil membela di dalamnya
Perbadanan pihak berkuasa negeri	Badan dan pihak berkuasa yang ditubuhkan untuk tujuan negeri
Pelabuhan dan limbungan	Selain daripada yang diisytiharkan sebagai persekutuan
Ukur tanah dan ordinan tanah Sabah/Sarawak	Ukur kadaster dan penetapan sempadan
Landasan keretapi Sabah	Di Sabah sahaja
Perpustakaan, muzium, dan (bagi Sarawak) penyu serta perikanan sungai; bekalan dan perkhidmatan air	Pelbagai perkara tempatan dan sumber

Senarai IIIA menambah perkara kuasa dikongsi — antaranya undang-undang peribadi dalam bidang tertentu, pencemaran bahan makanan, perkapalan di bawah tan tertentu, dan pengeluaran serta pengagihan kuasa elektrik di negeri-negeri itu — di mana kedua-dua negeri dan Parlimen boleh menggubal undang-undang, dengan peraturan khas tentang mana yang diutamakan. Perkara 95C selanjutnya membenarkan undang-undang persekutuan mewakilkan kuasa perundangan dan eksekutif tambahan kepada kedua-dua negeri itu. Kesan bersihnya ialah Sabah dan Sarawak menggubal undang-undang dalam bidang yang lebih luas berbanding mana-mana negeri Semenanjung.

Kedudukan istimewa anak negeri, dan mahkamah anak negeri

Perkara 161A melindungi kedudukan istimewa anak negeri Sabah dan Sarawak. Ia melakukan tiga perkara yang wajar dibezakan.

Ia mentakrifkan siapa itu anak negeri — dan ia melakukannya secara berbeza bagi setiap negeri. Bagi Sabah, seorang anak negeri secara amnya ialah warganegara yang merupakan anak atau cucu kepada seseorang daripada suatu ras asli Sabah, dilahirkan di Sabah atau berbapakan seorang yang berdomisil di sana. Bagi Sarawak, seorang anak negeri ialah warganegara yang tergolong dalam salah satu ras yang dianggap oleh Perlembagaan (dibaca bersama undang-undang negeri) sebagai asli kepada Sarawak, atau berketurunan campuran yang berasal semata-mata daripada ras-ras tersebut. Ini adalah dua ujian undang-undang yang berbeza, bukan satu takrifan yang seragam.

Ia mengekalkan pengetepian tanah untuk anak negeri: Perkara 161A membenarkan negeri-negeri itu terus mengetepikan tanah untuk anak negeri dan menyekat urusan ke atasnya, satu susunan yang jika tidak, akan bercanggah dengan peruntukan kesaksamaan di tempat lain dalam Perlembagaan.

Dan ia menyokong mahkamah anak negeri. Oleh sebab undang-undang dan adat anak negeri — termasuk perlembagaan dan bidang kuasa mahkamah anak negeri — adalah perkara Senarai IIA, setiap negeri menjalankan sistem mahkamah anak negerinya sendiri untuk perkara adat, berasingan daripada mahkamah sivil dan Syariah. Selain itu, Perkara 161B menyekat hak untuk beramal guaman di hadapan mahkamah di Sabah dan Sarawak: kemunculan di dalamnya terhad kepada orang yang bermastautin di negeri itu, jadi Bar tempatan dilindungi daripada persaingan terbuka oleh peguam yang berpangkalan di tempat lain.

Untuk memahami bagaimana mahkamah anak negeri berdiri di sebelah dua aliran mahkamah kebangsaan, lihat Mahkamah Sivil dan Syariah. Untuk perlindungan selari — tetapi berasingan — bagi “kedudukan istimewa” di peringkat persekutuan, lihat Perkara 153.

Geran khas dan hasil yang diperuntukkan

Perlindungan kewangan termaktub dalam Perkara 112C dan 112D, dibaca bersama Jadual Kesepuluh.

Perkara 112C menghendaki Persekutuan membayar Sabah dan Sarawak geran khas yang dinyatakan dalam Bahagian IV Jadual Kesepuluh bagi setiap tahun kewangan, dan memperuntukkan kepada setiap negeri hasil daripada cukai, fi dan bayaran yang disenaraikan dalam Bahagian V Jadual itu, setakat yang dikutip di dalam negeri itu. Bahagian IV termasuk, bagi Sabah, satu geran yang secara sejarah dirangka sebagai dua perlima (40%) daripada jumlah yang mana hasil bersih Persekutuan yang diperoleh daripada Sabah melebihi satu garis dasar tertentu — satu peruntukan yang angka dan pelaksanaannya telah menjadi subjek semakan, rundingan dan litigasi antara kedua-dua kerajaan.

Perkara 112D memperuntukkan mekanisme semakan: geran khas itu hendaklah disemak dari semasa ke semasa oleh Kerajaan Persekutuan dan Kerajaan Negeri bersama-sama, dan apabila mereka bersetuju untuk meminda, memansuhkan atau menambah sesuatu geran, Yang di-Pertuan Agong memberi kesan kepada persetujuan itu melalui perintah. Oleh itu, Perlembagaan menetapkan geran-geran itu sebagai boleh disemak melalui persetujuan dan bukannya tetap untuk selama-lamanya — sebab itulah jumlah dan selangnya kerap timbul dalam perdebatan awam.

Rencana ini tidak menilai hasil sebarang semakan atau tuntutan tertentu; ia melaporkan mekanisme yang ditetapkan oleh Perlembagaan.

Kunci pindaan: apa yang tidak boleh berubah tanpa persetujuan

Perlindungan di atas tidak akan bermakna banyak jika Parlimen boleh memansuhkannya dengan majoriti pindaan perlembagaan biasa. Perkara 161E adalah kuncinya.

Ia memperuntukkan bahawa satu set peruntukan tertentu yang menyentuh Sabah atau Sarawak tidak boleh dipinda tanpa persetujuan Yang di-Pertua Negeri (Gabenor) bagi negeri berkenaan — satu keperluan persetujuan yang berada di atas majoriti dua pertiga yang sudah diperlukan untuk meminda Perlembagaan. Sebagaimana dilaporkan daripada Perkara itu, perkara yang diperkukuh termasuk:

• hak kewarganegaraan yang berkaitan dengan negeri itu, dan layanan sama rata dalam kewarganegaraan;
• perlembagaan dan bidang kuasa Mahkamah Tinggi di Sabah dan Sarawak;
• kuasa perundangan dan eksekutif negeri itu, serta perkiraan kewangan antaranya dengan Persekutuan;
• agama di negeri itu, penggunaan bahasa, dan layanan istimewa terhadap anak negeri; dan
• kuota keahlian negeri itu dalam Dewan Rakyat.

Oleh sebab perlindungan Bahagian XIIA ini dan peruntukan berkaitannya diperkukuh dengan cara ini, sesuatu perubahan yang tidak dipersetujui oleh Yang di-Pertua Negeri negeri itu tidak boleh dipaksakan hanya dengan majoriti persekutuan. Untuk struktur yang lebih luas tentang kuasa persekutuan lawan negeri yang menjadi latar bagi perkara ini, lihat Pembahagian Kuasa Antara Kerajaan Persekutuan dan Kerajaan Negeri.

Kesilapan biasa

“Kawalan imigresen Sabah dan Sarawak hanyalah pilihan pentadbiran negeri.” Ia bersandar pada undang-undang persekutuan dan Perlembagaan: Perkara 9(3) membenarkan sekatan itu, dan Bahagian VII Akta Imigresen 1959/63 melaksanakannya. Ia terpakai kepada warga Malaysia dari Semenanjung, bukan sahaja kepada warga asing.

“Perlindungan ini terkandung dalam Perjanjian Malaysia, jadi ia bukan undang-undang yang benar-benar boleh dikuatkuasakan.” Perlindungan yang dihuraikan di sini adalah peruntukan Perlembagaan Persekutuan itu sendiri — Perkara 9, 95B, 112C, 112D, 161A, 161B dan 161E, serta Jadual Kesembilan dan Kesepuluh. MA63 ialah perjanjian 1963; peruntukan perlembagaan ini adalah undang-undang yang digubal yang membawa sebahagian besar daripadanya.

“‘Anak negeri’ bermaksud perkara yang sama di seluruh Malaysia.” Perkara 161A memberikan Sabah dan Sarawak masing-masing takrifan “anak negeri” tersendiri, dan tiada satu pun daripadanya adalah takrifan “Melayu” di bawah Perkara 160(2).

“Parlimen boleh meminda perlindungan ini dengan majoriti dua pertiga seperti mana-mana fasal lain.” Perkara 161E menambah satu keperluan lanjut: persetujuan Yang di-Pertua Negeri negeri itu bagi perkara yang diperkukuh yang disenaraikannya.

Pendirian yang didokumenkan

Skop dan pelaksanaan perlindungan ini kekal sebagai subjek perbincangan awam dan undang-undang yang masih hangat — dilaporkan di sini tanpa sokongan. Ulasan yang dikumpulkan oleh badan seperti Malaysian Bar dan ConstitutionNet mencatatkan bahawa Perlembagaan itu sendiri memperkukuh perlindungan ini sekali gus membiarkan beberapa daripadanya — terutamanya peruntukan kewangan di bawah Perkara 112C dan 112D — bergantung kepada semakan dan persetujuan berkala, sebab itulah pelaksanaan hariannya diperdebatkan walaupun teksnya sudah tetap. NegaraKu.md menyatakan peruntukan-peruntukan itu; ia tidak menyelesaikan perdebatan tersebut.

Apa yang seterusnya

Untuk dokumen tempat semua peruntukan ini berada, lihat Perlembagaan Persekutuan. Untuk perjanjian 1963 yang dilaksanakan oleh perlindungan ini, serta perdebatan di sekelilingnya, lihat MA63. Untuk kedua-dua negeri itu sendiri, lihat Sabah dan Sarawak. Untuk bagaimana kuasa khas ini sesuai dengan keseimbangan persekutuan-negeri yang lebih luas, lihat Pembahagian Kuasa Antara Kerajaan Persekutuan dan Kerajaan Negeri.

---

Rencana ini diklasifikasikan sebagai kandungan sensitif (perlembagaan) di bawah dasar editorial NegaraKu.md kerana subjeknya ialah kedudukan perlembagaan yang termaktub bagi Sabah dan Sarawak dalam Persekutuan. Ia ditulis untuk kekal deskriptif — melaporkan apa yang diperuntukkan oleh Perlembagaan Persekutuan dan di mana, tanpa mengadili sebarang pertikaian tentang MA63 atau tentang bagaimana peruntukan ini dilaksanakan — dan disimpan sebagai draf sementara menunggu semakan manusia.