Undang-undang Tanah Sabah dan Sarawak serta Hak Adat Bumiputera (NCR)

Belilah sebuah rumah di Kuala Lumpur dan satu statut persekutuan mentadbir hak milik anda. Buat perkara yang sama di Kuching atau Kota Kinabalu dan anda melangkah masuk ke dalam dunia perundangan yang sama sekali berbeza — satu dunia dengan ordinannya sendiri, kategori tanahnya sendiri, dan satu bentuk pegangan yang tidak diwujudkan oleh mana-mana sekeping kertas: Hak Adat Bumiputera.

Sabah dan Sarawak mengekalkan undang-undang tanah yang wujud sebelum Persekutuan. Memahami sebabnya, dan apa maksud “NCR”, adalah penting untuk memahami tanah di kedua-dua negeri Borneo ini.

Mengapa negeri-negeri Borneo mempunyai undang-undang tanah mereka sendiri?

Di bawah Perlembagaan Persekutuan, tanah ialah subjek Negeri. Senarai Negeri Jadual Kesembilan (Senarai II) meletakkan tanah — termasuk pegangan, hubungan tuan tanah dengan penyewa, pendaftaran hak milik dan surat ikatan, serta pengambilan secara paksa — dalam kuasa perundangan setiap negeri. Satu senarai lanjut, Senarai IIA, menambah perkara khusus kepada Sabah dan Sarawak, termasuk undang-undang dan adat bumiputera.

Satu perlindungan kedua mengukuhkan hal ini. Perkara 95D Perlembagaan memperuntukkan bahawa sesuatu Akta Parlimen yang berkaitan dengan perkara Senarai Negeri — tanah antaranya — tidak berkuat kuasa di Sabah atau Sarawak melainkan Dewan Undangan Negeri menerima pakainya. Ini ialah salah satu sebab Kanun Tanah Negara, yang mentadbir Semenanjung Malaysia, tidak terpakai di kedua-dua negeri.

Hasilnya ialah dua statut selari:

• Sabah menggunakan Ordinan Tanah Sabah (Cap. 68), satu undang-undang yang bermula dari zaman Borneo Utara sebelum perang (lazimnya disebut sebagai 1930).
• Sarawak menggunakan Kanun Tanah Sarawak (Cap. 81), yang mula berkuat kuasa pada 1 Januari 1958.

Apakah jenis-jenis tanah yang wujud di bawah ordinan-ordinan ini?

Kedua-dua statut mengelaskan tanah kepada kategori yang tidak selari kemas dengan konsep Semenanjung. Sabah, contohnya, mengiktiraf Hak Milik Bumiputera (Native Title, NT) yang dikhaskan untuk bumiputera, di samping Pajakan Luar Bandar (Country Lease) dan Pajakan Bandar (Town Lease) untuk kegunaan am, dengan tanah yang tidak diberi milik kekal sebagai tanah Kerajaan. Di bawah Ordinan Tanah Sabah, tanah yang tidak diberi milik secara rasmi sebagai Hak Milik Bumiputera atau Pajakan Luar Bandar kekal sebagai tanah Kerajaan.

Ciri	Semenanjung Malaysia	Sabah	Sarawak
Statut yang mentadbir	Kanun Tanah Negara	Ordinan Tanah Sabah (Cap. 68)	Kanun Tanah Sarawak (Cap. 81)
Kategori pegangan bumiputera	Tanah rizab Melayu	Hak Milik Bumiputera / hak adat bumiputera	Tanah adat bumiputera / Tanah Kawasan Bumiputera
Mengiktiraf NCR	Terhad (Orang Asli, undang-undang berasingan)	Ya, di bawah seksyen 15	Ya, di bawah seksyen 5

Satu ciri penting tanah bumiputera di kedua-dua negeri ialah sekatan ke atas pindah milik. Di Sabah, seksyen 17(1) Ordinan Tanah melarang urusan tanah antara bumiputera dan bukan bumiputera kecuali dengan kebenaran bertulis — satu peraturan yang bertujuan mengekalkan tanah bumiputera dalam tangan bumiputera.

Apakah sebenarnya tanah “Hak Adat Bumiputera”?

NCR ialah tanah yang dipegang oleh seorang bumiputera bukan melalui pemberian tetapi melalui adat — dengan menghuni dan mengusahakannya menurut cara yang diterima oleh undang-undang sebagai mewujudkan hak.

Di Sarawak, Kanun Tanah mengiktiraf tanah adat bumiputera dalam beberapa bentuk, termasuk tanah di mana hak adat bumiputera diwujudkan secara sah sebelum 1 Januari 1958 dan masih wujud, tanah dalam sesuatu rizab, dan tanah kawasan pedalaman di mana hak diwujudkan di bawah permit. Seksyen 5 Kanun menetapkan kaedah yang boleh mewujudkan hak sedemikian, yang secara sejarahnya termasuk penebangan hutan dara dan penghunian tanah yang telah dibersihkan, penanaman pokok buah-buahan, pengusahaan atau penghunian tanah, dan penggunaan tanah sebagai tanah perkuburan atau tempat pemujaan. Kanun memperuntukkan bahawa tiada pengiktirafan diberikan kepada hak adat bumiputera yang diwujudkan selepas 1 Januari 1958.

Di Sabah, seksyen 15 Ordinan Tanah mengiktiraf hak adat bumiputera melalui kategori yang terikat dengan penggunaan aktif tanah — termasuk tanah yang dipegang secara pegangan adat, tanah yang ditanami pokok buah-buahan, dan pokok buah-buahan berasingan, sagu, rotan, atau tumbuhan lain yang bernilai ekonomi yang telah ditanam atau dijaga oleh penuntut. Apabila Negeri mengambil tanah sedemikian, peruntukan pampasan dirangka berdasarkan kategori tumbuhan ekonomi yang sama.

Kelayakan untuk memegang tanah bumiputera bergantung pada status sebagai “bumiputera,” satu status yang ditakrif oleh statut di setiap negeri dengan merujuk kepada keturunan asal — satu persoalan asas yang dengan sendirinya membawa berat dari segi undang-undang.

Bagaimana mahkamah telah membentuk NCR?

Statut hanyalah separuh daripada gambaran. Satu barisan keputusan mahkamah telah menakrifkan sejauh mana hak adat terpakai.

Titik peralihan ialah keputusan Mahkamah Persekutuan dalam Superintendent of Land & Surveys Miri Division v Madeli bin Salleh, yang disampaikan pada 8 Oktober 2007. Mahkamah menerima bahawa common law Malaysia mengiktiraf hak adat sedia wujud orang bumiputera ke atas tanah mereka, dengan bersandar pada penaakulan dalam kes Australia Mabo (No. 2) dan kes Kanada Calder. Menurut pandangan ini, Mahkota (Negeri) memegang hak milik radikal, tetapi tertakluk kepada hak bumiputera yang terus wujud melainkan dihapuskan dengan jelas oleh undang-undang.

Pengiktirafan itu tidak menyelesaikan sejauh mana banyak tanah yang diliputi NCR. Persoalan itu kembali dalam Director of Forest, Sarawak v TR Sandah (Mahkamah Persekutuan, 20 Disember 2016). Penuntut Iban berhujah bahawa hak mereka melangkaui petak yang diusahakan (temuda) kepada wilayah teritori yang lebih luas (pemakai menoa) dan rizab hutan komunal (pulau galau). Majoriti 3:1 memutuskan bahawa kedua-dua adat ini tidak mempunyai kuasa undang-undang, dan mengehadkan NCR yang boleh dikuatkuasakan kepada tanah yang diusahakan. Seorang hakim menentang, dengan berpendapat bahawa adat merupakan sebahagian daripada undang-undang yang diiktiraf oleh Perlembagaan dan bahawa hak ke atas tanah mencari makan di sekelilingnya sepatutnya diiktiraf.

Kedua-dua keputusan itu menggambarkan ketegangan yang menjadi inti kepada subjek ini:

• Satu pendirian berpendapat bahawa NCR sepatutnya mengikut amalan orang asal secara keseluruhan — penempatan, ladang, serta hutan, sungai, dan rizab yang telah lama digunakan dan diuruskan bersama oleh komuniti.
• Satu pendirian lain berpendapat bahawa kepastian undang-undang menuntut agar hak melekat pada tanah yang boleh dikenal pasti dan diusahakan, dan bahawa tuntutan komunal yang lebih luas ialah perkara untuk perundangan dan bukan mahkamah.

Kedua-dua pendirian dikemukakan dalam litigasi, dalam perdebatan dasar, dan dalam pindaan berkala yang dibuat oleh kedua-dua negeri terhadap undang-undang tanah mereka.

Apa yang seterusnya

NCR kekal sebagai bidang undang-undang yang aktif. Tuntutan terus difailkan dan dipertikaikan di mahkamah Sabah dan Sarawak, dan skop hak komunal selepas TR Sandah masih sedang diselesaikan kes demi kes. Kerajaan negeri dari semasa ke semasa telah meminda ordinan tanah mereka dan memperkenalkan mekanisme untuk pemberian hak milik komunal, dan bagaimana mekanisme itu berinteraksi dengan tuntutan adat ialah persoalan yang sedang berkembang.

Bagi pembaca, perkara praktikalnya kekal mantap walaupun undang-undang tidak: tanah di Sabah dan Sarawak ditadbir oleh ordinan negeri, tanah bumiputera membawa sekatan pindah milik, dan NCR ialah kepentingan yang nyata tetapi terbatas yang batasnya ditakrifkan oleh kedua-dua statut dan badan kes undang-undang yang sedang berkembang. Sesiapa yang berurusan dengan tanah tertentu harus merujuk kepada pihak berkuasa Tanah dan Survei negeri yang berkaitan dan nasihat undang-undang yang bertauliah.

Ini ialah draf berbantukan AI yang belum diterbitkan, disediakan untuk semakan manusia. Ia menghuraikan rangka kerja undang-undang dan julat pendirian secara neutral dan tidak menjadi nasihat undang-undang.