MA63: Apa yang Sebenarnya Dinyatakan oleh Perjanjian Malaysia, dan Apa yang Diperdebatkan Sekelilingnya

Dokumen yang menjadi punca semua pertikaian ini lebih pendek daripada pertikaian itu sendiri. Perjanjian Malaysia 1963 hanya mengandungi sebelas perkara. Ia tidak mengandungi perkataan “autonomi”. Ia tidak menyenaraikan dua puluh perkara, atau lapan belas. Ia tidak menyatakan bagaimana royalti minyak hendak dibahagikan, atau siapa yang mengawal imigresen, atau berapa banyak kerusi Parlimen yang patut dipegang oleh wilayah-wilayah Borneo.

Semua itu adalah benar, dan semuanya berada di tempat lain — dalam satu laporan jawatankuasa yang dirujuk oleh perjanjian itu, dalam satu Akta Parlimen Malaysia yang menulis semula Perlembagaan, dan dalam memoranda yang dikemukakan semasa rundingan tetapi tidak pernah dilampirkan langsung kepada perjanjian itu.

Memahami MA63 bermakna mengikuti rantaian itu. Kebanyakan pertikaian mengenainya sebenarnya adalah pertikaian tentang satu mata rantai tertentu.

Bentuk fizikal perjanjian ini

MA63 ditandatangani di London pada 9 Julai 1963 oleh lima pihak: United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, Persekutuan Tanah Melayu, Borneo Utara, Sarawak dan Singapura. Teks-teks sahihnya adalah dalam bahasa Melayu dan Inggeris; lampiran-lampirannya adalah dalam bahasa Inggeris sahaja, dan Perkara 11 memperuntukkan bahawa teks bahasa Inggeris terpakai sekiranya terdapat percanggahan.

Perjanjian itu didaftarkan dengan Sekretariat Pertubuhan Bangsa-Bangsa Bersatu oleh United Kingdom pada 21 September 1970, di bawah nombor pendaftaran 10760, dan terkandung dalam Jilid 750 United Nations Treaty Series.

Sebelas perkaranya melakukan perkara berikut:

Perkara	Apa yang ia lakukan
1	Menggabungkan Borneo Utara, Sarawak dan Singapura dengan Persekutuan Tanah Melayu sebagai Negeri Sabah, Sarawak dan Singapura; persekutuan itu selepas itu dinamakan Malaysia
2	Mewajibkan Persekutuan Tanah Melayu menggubal pindaan-pindaan perlembagaan dalam instrumen-instrumen yang dilampirkan, untuk berkuat kuasa pada Hari Malaysia
3	Mewajibkan United Kingdom mengemukakan kepada Ratu perintah-perintah yang memberi kesan kepada perlembagaan-perlembagaan negeri yang dilampirkan
4	Mewajibkan United Kingdom memastikan perundangan yang melepaskan kedaulatan ke atas ketiga-tiga wilayah itu berkuat kuasa mulai Hari Malaysia
5	Mewajibkan Persekutuan Tanah Melayu menggubal undang-undang mengenai imigresen ke Sabah dan Sarawak, mengikut lampiran berkenaan
6	Meluaskan perjanjian pertahanan Anglo-Tanah Melayu 1957 kepada wilayah-wilayah Malaysia
7	Memperuntukkan pampasan dan pengaturan pencen bagi pegawai awam yang sedang berkhidmat, serta satu Public Officers Agreement
8	Mengikat kerajaan-kerajaan Tanah Melayu, Borneo Utara dan Sarawak untuk memberi kesan kepada syor, jaminan dan janji dalam Bab III serta Lampiran A dan B Laporan Jawatankuasa Antara Kerajaan
9	Menghendaki Lampiran J (pasaran bersama dan pengaturan kewangan) dijadikan satu perjanjian antara Tanah Melayu dan Singapura
10	Berkaitan dengan kuasa penyiaran dan televisyen, mengikut Lampiran K
11	Bahasa perjanjian dan lampiran-lampirannya

Hari Malaysia pada asalnya ditetapkan pada 31 Ogos 1963. Ia berpindah ke 16 September 1963.

Untuk kisah yang lebih luas tentang bagaimana penggabungan ini dirunding dan dipertikaikan, lihat pembentukan Malaysia pada 1963.

Rantaian daripada memorandum kepada Perlembagaan

Mata rantai yang membawa hampir semua substansi ialah Perkara 8.

Suruhanjaya Cobbold, yang meninjau pendapat di Borneo Utara dan Sarawak, mengesyorkan penubuhan satu badan untuk menyelesaikan butiran perlembagaan. Jawatankuasa Antara Kerajaan ditubuhkan pada Ogos 1962, dipengerusikan oleh Lord Lansdowne, dengan wakil-wakil daripada kerajaan British, Tanah Melayu, Borneo Utara dan Sarawak. Laporannya ditandatangani pada 27 Februari 1963.

Kepada jawatankuasa itulah Borneo Utara mengemukakan memorandum yang dikenali sebagai Dua Puluh Perkara, dan Sarawak mengemukakan memorandum lapan belas perkaranya sendiri. Perkara ini penting lebih daripada yang kelihatan: memoranda itu adalah input kepada jawatankuasa, bukan lampiran kepada perjanjian. Perkara 8 mengikat kerajaan-kerajaan kepada laporan jawatankuasa itu — Bab III serta Lampiran A dan B — bukan kepada memoranda sebagaimana dirangka.

Rantaian itu, mengikut turutan:

1. Dua Puluh Perkara (Borneo Utara) dan lapan belas perkara (Sarawak), dikemukakan kepada Jawatankuasa Antara Kerajaan
2. Laporan Jawatankuasa Antara Kerajaan, 27 Februari 1963
3. MA63, Perkara 8, mengikat kerajaan-kerajaan kepada Bab III serta Lampiran A dan B laporan itu
4. Malaysia Act 1963 (Act 26/1963), yang meminda Perlembagaan Persekutuan Tanah Melayu menjadi Perlembagaan Persekutuan Malaysia berkuat kuasa mulai 16 September 1963
5. Perkara-perkara Perlembagaan Persekutuan yang terhasil, yang merupakan undang-undang yang berkuat kuasa pada hari ini

Di manakah perlindungan itu sebenarnya berada

Act 26/1963 memasukkan satu blok peruntukan khusus untuk kedua-dua negeri Borneo itu. Inilah teks-teks yang dibaca oleh mahkamah Malaysia.

Peruntukan	Kesan
Perkara 95B(1)	Satu tambahan kepada Senarai Negeri (Senarai IIA) dan kepada Senarai Bersama (Senarai IIIA) terpakai hanya kepada Sabah dan Sarawak — meliputi undang-undang dan adat anak negeri serta mahkamah anak negeri, pelabuhan dan limbungan, ukur kadaster, Landasan Keretapi Sabah, dan bekalan air negeri
Perkara 95B(3)	Badan perundangan Sabah atau Sarawak boleh mengenakan cukai jualan, yang dianggap sebagai perkara Senarai Negeri
Perkara 95D	Perkara 76(4), yang membenarkan Parlimen menggubal undang-undang untuk keseragaman dalam undang-undang tanah dan kerajaan tempatan, tidak terpakai kepada Sabah atau Sarawak
Perkara 95E	Kedua-dua negeri itu tidak diwajibkan mengikut dasar Majlis Tanah Negara atau Majlis Negara bagi Kerajaan Tempatan, dan tiada kawasan boleh diisytiharkan sebagai kawasan pemajuan tanpa persetujuan Yang di-Pertua Negeri
Perkara 112C dan Bahagian IV dan V Jadual Kesepuluh	Geran khas dan hasil yang diperuntukkan, dihuraikan di bawah
Perkara 112D	Semakan berkala ke atas geran-geran itu, dengan seorang penilai bebas jika kerajaan-kerajaan tidak dapat bersetuju
Perkara 161	Penggunaan berterusan bahasa Inggeris, dan bahasa-bahasa anak negeri di mahkamah anak negeri
Perkara 161A(5)–(7)	Undang-undang negeri boleh mengetepikan tanah untuk anak negeri; mentakrifkan “anak negeri” bagi setiap negeri, termasuk senarai kaum asli Sarawak
Perkara 161B	Hak untuk tampil membela di hadapan mahkamah di kedua-dua negeri itu kekal tertakluk kepada penerimaan pakai oleh negeri
Perkara 161E	Klausa pengukuhan

Peruntukan kewangan, secara khusus

Bahagian V Jadual Kesepuluh memperuntukkan kepada Sabah dan Sarawak duti import dan duti eksais ke atas produk petroleum, duti eksport ke atas balak dan hasil hutan lain, dan — apabila royalti negeri sendiri tidak mencukupi — duti eksport ke atas mineral sehingga jumlah gabungan sepuluh peratus ad valorem. Sabah tambahan pula menerima 30 peratus daripada hasil kastam lain selagi perubatan dan kesihatan kekal sebagai perkara Senarai Bersama yang ditanggung oleh negeri itu.

Perkara 112C(4)(b) menetapkan satu tahap minimum dan bukannya satu bahagian: berkaitan dengan mineral termasuk minyak mineral, Parlimen tidak boleh menyekat royalti negeri sehingga negeri menerima kurang daripada sepuluh peratus ad valorem.

Bahagian IV menetapkan geran-geran khas itu. Angka-angka yang ditulis dalam Perlembagaan adalah angka 1963 — bagi Sarawak, satu geran RM5,800,000 setahun, ditambah satu geran yang meningkat bagi 1964 hingga 1968; bagi Sabah, satu jumlah tahunan bersamaan dua perlima daripada pertumbuhan hasil bersih persekutuan yang diperoleh daripada negeri itu berbanding satu garis dasar 1963. Perkara 112D kemudian memperuntukkan supaya ini disemak pada selang waktu tertentu dan diubah melalui perintah Yang di-Pertuan Agong.

Bukan angka asal itu, tetapi mekanisme semakan itulah yang menjadi teras pertikaian fiskal yang masih hangat.

Perkara 161E: kunci pada pintu

Pindaan perlembagaan biasa memerlukan majoriti dua pertiga pada bacaan kali kedua dan ketiga di setiap Dewan di bawah Perkara 159(3). Perkara 161E menambah satu kunci kedua.

Tiada pindaan boleh dibuat tanpa persetujuan Yang di-Pertua Negeri Sabah atau Sarawak jika ia menyentuh pengendalian Perlembagaan berkenaan dengan:

• kewarganegaraan orang yang dilahirkan sebelum Hari Malaysia melalui perkaitan dengan negeri itu, dan layanan sama rata dalam hal kewarganegaraan
• penubuhan dan bidang kuasa Mahkamah Tinggi di Sabah dan Sarawak, serta pelantikan, pemecatan dan penggantungan hakim-hakimnya
• perkara-perkara yang boleh digubal undang-undang oleh badan perundangan negeri, kuasa eksekutif negeri berkenaan perkara-perkara itu, dan pengaturan kewangan yang berkaitan
• agama dalam negeri itu, penggunaan mana-mana bahasa dalam negeri itu atau di Parlimen, dan layanan istimewa terhadap anak negeri negeri itu
• kuota kerusi negeri itu di Dewan Rakyat, bagi mana-mana Parlimen yang disidangkan sebelum akhir Ogos 1970

Perkara 161E(4) meluaskan perlindungan yang sama kepada hak dan kuasa yang diberikan oleh undang-undang persekutuan kepada kerajaan negeri berkenaan kemasukan ke dalam dan kediaman di negeri itu — akar perlembagaan bagi kawalan imigresen berasingan Sabah dan Sarawak.

Mengapa ia kekal dipertikaikan

Perselisihan itu, pada dasarnya, adalah perselisihan tentang tafsiran teks-teks yang kedua-dua pihak akui wujud. Dihuraikan tanpa memihak:

Susunan kata Perkara 1(2). Sebagaimana dimasukkan oleh Act 26/1963, Perkara 1(2) menyenaraikan negeri-negeri dalam tiga kumpulan: Negeri-Negeri Tanah Melayu, Negeri-Negeri Borneo (Sabah dan Sarawak), dan Negeri Singapura. Act A354, berkuat kuasa mulai 27 Ogos 1976, menggantikannya dengan satu senarai tunggal mengikut abjad bagi tiga belas negeri. Satu tafsiran menganggap perubahan 1976 itu sebagai kemas kini rangka semata-mata tanpa sebarang akibat undang-undang, memandangkan pengumpulan itu telah kehilangan tujuannya selepas Singapura berpisah. Satu lagi tafsiran menganggap pengumpulan asal itu sebagai bukti kedudukan perlembagaan yang berbeza. Satu penerbitan Pejabat Perdana Menteri pada 2018 mengenai MA63 menggambarkan susunan kata selepas 1976 itu seolah-olah meletakkan Sabah dan Sarawak sejajar dengan negeri-negeri lain. Parlimen kembali kepada persoalan ini dalam Constitution (Amendment) Act 2022 [Act A1642], diwartakan pada 10 Februari 2022.

Peruntukan yang dimansuhkan. Beberapa peruntukan 1963 tidak lagi terpakai. Perkara 161A(1) hingga (3), mengenai penggunaan Perkara 153 kepada anak negeri Negeri-Negeri Borneo, dimansuhkan berkuat kuasa mulai 10 Mac 1971. Perkara 161C dan 161D, berkaitan bantuan kewangan untuk institusi Islam di Negeri-Negeri Borneo dan perundangan negeri mengenai penyebaran agama, dimansuhkan berkuat kuasa mulai 27 Ogos 1976. Sama ada pemansuhan tertentu itu melibatkan keperluan persetujuan di bawah Perkara 161E dihujahkan dari kedua-dua belah pihak.

Status perjanjian itu sendiri. Satu pendirian berpegang bahawa MA63 ialah satu perjanjian antarabangsa antara pihak-pihak, yang pelanggarannya merupakan perkara tanggungjawab negara. Satu lagi berpegang bahawa MA63 telah dilaksanakan sepenuhnya pada Hari Malaysia, bahawa ia dilaksanakan oleh Act 26/1963, dan bahawa kandungan yang boleh dikuatkuasakan pada hari ini ialah Perlembagaan Persekutuan dan bukannya perjanjian itu.

Berat perwakilan Parlimen. Perkara 46 sebagaimana digubal pada 1963 memberikan satu Dewan bersaiz 159 kerusi: 104 ahli dari Negeri-Negeri Tanah Melayu, 16 dari Sabah, 24 dari Sarawak dan 15 dari Singapura. Pada hari ini Dewan itu mempunyai 222 kerusi, dengan 25 dari Sabah dan 31 dari Sarawak. Cadangan untuk menetapkan satu bahagian minimum kerusi bagi Borneo merupakan satu ciri yang berulang dalam rundingan; tiada tahap minimum sedemikian ditulis dalam Perkara 46 pada masa ini.

Kesilapan lazim

Menyebut Dua Puluh Perkara sebagai “Perjanjian Dua Puluh Perkara”. Ia merupakan satu memorandum kepada satu jawatankuasa. Apa yang perjanjian itu mengikat pihak-pihak kepadanya ialah laporan jawatankuasa itu.

Menganggap MA63 mentadbir pertikaian harian. Pada praktiknya, satu pertikaian mengenai, katakanlah, cukai jualan negeri atau pengisytiharan kawasan pemajuan dibicarakan berdasarkan Perkara 95B(3) atau Perkara 95E, bukan berdasarkan perjanjian itu.

Menganggap angka-angka Jadual Kesepuluh sebagai terkini. RM5,800,000 ialah geran 1963 kepada Sarawak yang ditulis dalam Perlembagaan. Perkara 112D wujud justeru kerana jumlah-jumlah itu memang dimaksudkan untuk disemak dan diubah melalui perintah.

Menganggap majoriti dua pertiga sentiasa mencukupi. Bagi perkara-perkara yang disenaraikan dalam Perkara 161E(2), ia tidak mencukupi.

Di manakah rundingan berlangsung

Bahagian Hal Ehwal Sabah dan Sarawak (BHESS) ditubuhkan di Jabatan Perdana Menteri pada 10 Mac 2020, berkembang daripada satu jawatankuasa kabinet khas yang dibentuk pada 2018. Ia bertindak sebagai sekretariat bagi majlis pelaksanaan MA63 yang dipengerusikan oleh Perdana Menteri dan bagi satu jawatankuasa teknikal yang dipengerusikan di peringkat Timbalan Perdana Menteri. Tuntutan-tuntutan diselesaikan melalui mekanisme itu perkara demi perkara dan bukannya diselesaikan dalam satu instrumen tunggal.

Apa yang seterusnya

Jika anda membaca MA63 untuk menyelesaikan satu perbalahan, bacalah mengikut turutan ini: sebelas perkara itu, kemudian Perkara 8, kemudian Bab III serta Lampiran A dan B Laporan Jawatankuasa Antara Kerajaan, kemudian perkara-perkara perlembagaan yang dimasukkan oleh Act 26/1963 — semak setiap satu berbanding cetakan semula terkini Perlembagaan Persekutuan dan bukannya teks 1963, kerana beberapa peruntukan itu telah dipinda atau dimansuhkan sejak itu.

Untuk keadaan politik dan diplomatik yang menghasilkan perjanjian ini, teruskan dengan pembentukan Malaysia pada 1963; untuk penyelesaian perlembagaan yang menjadi asas cantumannya, lihat kemerdekaan Tanah Melayu pada 1957.