Negeri-Negeri Melayu Bersekutu dan Tidak Bersekutu: Dua Kumpulan yang Ditadbir Britain Melalui Residen dan Penasihat

Sembilan negeri Melayu, satu kuasa penjajah — namun bukan satu susunan tetapi dua. Perpecahan itulah perkara yang paling kerap dilangkau oleh kebanyakan ringkasan mengenai Tanah Melayu zaman kolonial, dan itulah keseluruhan intipati artikel ini.

Sebelum Perang Dunia Kedua, negeri-negeri Melayu di Semenanjung ditadbir oleh Britain dalam dua kumpulan yang berbeza, di bawah dua instrumen yang berbeza, daripada dua pusat kuasa yang berbeza. Empat negeri diikat rapat bersama dan ditadbir hampir seperti satu unit. Lima lagi mengekalkan jarak mereka dan diuruskan satu demi satu. Pegawai yang duduk di sisi pemerintah mempunyai gelaran yang berbeza, dan skop kuasa yang berbeza, bergantung kepada kumpulan mana negeri itu berada.

Memahami negeri mana berada di mana — dan bagaimana seorang Residen berbeza daripada seorang Penasihat — adalah cara paling jelas untuk melihat bagaimana Tanah Melayu British sebenarnya dibina.

Titik permulaan: satu perjanjian, satu Residen

Keseluruhan struktur ini bermula daripada satu perjanjian tunggal.

Pada 20 Januari 1874, Perjanjian Pangkor ditandatangani di Pulau Pangkor antara seorang penuntut takhta Perak dan Gabenor Negeri-Negeri Selat. Fasal utamanya melantik seorang Residen British di Perak — yang pertama di mana-mana negeri Melayu — dengan kuasa ke atas pengutipan hasil dan pentadbiran am, tetapi dengan agama Islam dan adat Melayu terpelihara untuk pemerintah.

Perkecualian itu menjadi corak untuk segala yang berikutnya. Dalam kedua-dua kumpulan, pegawai British tidak menyentuh agama atau adat Melayu, dan dalam kedua-dua kumpulan, dia tidak secara rasmi menggantikan Sultan. Apa yang berbeza, dari satu negeri ke satu negeri, ialah sejauh mana nasihatnya mengikat dan berapa banyak jentera negeri itu yang dia duduki di atasnya.

Pada tahun-tahun berikutnya, Selangor, Negeri Sembilan dan Pahang masing-masing menerima seorang Residen berdasarkan model Perak secara umum. Empat negeri kini berkongsi jenis pengaturan yang sama — dan langkah seterusnya Britain ialah menyatukan mereka menjadi satu.

Negeri-Negeri Melayu Bersekutu: empat negeri, satu pusat

Menjelang pertengahan 1890-an, Britain mahukan satu pentadbiran tunggal ke atas keempat-empat negeri yang ditadbir oleh Residen berbanding empat pentadbiran berasingan. Sir Frank Swettenham mencadangkan persekutuan itu pada 1895, dan pada 1896 Perak, Selangor, Negeri Sembilan dan Pahang disatukan sebagai Negeri-Negeri Melayu Bersekutu (FMS).

Persekutuan itu menambah satu lapisan yang tidak pernah ada dalam perjanjian individu:

• seorang Residen-Jeneral berpangkalan di Kuala Lumpur, yang menjadi ibu negeri persekutuan;
• satu birokrasi persekutuan yang dikongsi — kereta api, kerja raya, satu perkhidmatan awam bersama — merangkumi keempat-empat negeri;
• sejak 1909, satu Majlis Persekutuan yang memusatkan pembuatan keputusan di peringkat persekutuan.

Setiap negeri mengekalkan Sultannya dan Residen British sendiri. Tetapi pusat kuasa telah berpindah ke Kuala Lumpur. Keputusan yang dahulunya dibincangkan dalam majlis setiap negeri sendiri semakin mengalir melalui jentera persekutuan sebaliknya — satu peralihan yang mendorong sesetengah pemerintah FMS untuk mendesak, dalam dekad-dekad kemudian, agar kuasa dikembalikan kepada negeri masing-masing.

Inilah ciri penentu FMS: bukan sekadar bahawa setiap satu mempunyai seorang Residen, tetapi bahawa keempat-empatnya ditadbir bersama-sama, sebagai satu unit yang berhubungan, daripada satu ibu negeri.

Negeri-Negeri Melayu Tidak Bersekutu: lima negeri, lima ikatan berasingan

Lima negeri Melayu lain tidak pernah menyertai persekutuan itu. Secara kolektif mereka dikenali sebagai Negeri-Negeri Melayu Tidak Bersekutu (UMS): Johor, Kedah, Kelantan, Perlis dan Terengganu.

Mereka memasuki orbit Britain lebih lewat, dan secara berasingan.

• Kedah, Kelantan, Perlis dan Terengganu pernah berada di bawah naungan Siam. Di bawah Perjanjian Anglo-Siam, disahkan pada 9 Julai 1909, Siam memindahkan hak naungan, perlindungan dan pentadbirannya ke atas wilayah-wilayah ini kepada Britain. Setiap negeri kemudian menerima Penasihat British sendiri.
• Johor memasuki jalannya sendiri sepenuhnya. Satu perjanjian pada 1885 telah pun mengiktiraf Sultan Abu Bakar sebagai pemerintah berdaulat Johor. Apabila Britain mendesak agar seorang pegawai British dilantik, Sultan Ibrahim menerima D.G. Campbell pada 1910 — tetapi melantiknya sebagai Penasihat Am, satu gelaran yang baginda berkeras kerana ia sengaja bukan “Residen” seperti yang digelar bagi pegawai setiap negeri lain.

Apa yang menyatukan kelima-lima negeri ini bersifat struktur: setiap satu berurusan dengan Britain secara individu, melalui Penasihatnya sendiri, dan tiada satu pun disatukan ke dalam sebuah kerajaan persekutuan yang dikongsi. Tiada Residen-Jeneral ke atas mereka, tiada Majlis Persekutuan yang mengikat mereka, tiada Kuala Lumpur yang menjalankan kuasa ke atas mereka. Pada hakikatnya, pemerintah UMS mengekalkan lebih banyak pentadbiran mereka sendiri berbanding rakan sejawat mereka di FMS.

Residen berbanding Penasihat: perbezaan yang penting

Kedua-dua gelaran itu mudah dikelirukan. Perbezaannya paling baik dilukis pada dua paksi: sejauh mana nasihat itu mengikat, dan sejauh mana pentadbiran itu berpusat.

	Negeri-Negeri Melayu Bersekutu	Negeri-Negeri Melayu Tidak Bersekutu
Negeri	Perak, Selangor, Negeri Sembilan, Pahang	Johor, Kedah, Kelantan, Perlis, Terengganu
Pegawai British	Residen (seorang bagi setiap negeri)	Penasihat (seorang bagi setiap negeri); “Penasihat Am” di Johor
Kuasa pusat	Residen-Jeneral, Kuala Lumpur	Tiada — setiap negeri terikat kepada Britain secara berasingan
Majlis persekutuan dikongsi	Ya, sejak 1909	Tidak
Birokrasi bersama	Ya — perkhidmatan awam persekutuan, kereta api, kerja raya	Tidak — setiap negeri mentadbir sendiri
Tahap autonomi negeri	Lebih rendah; keputusan tertarik ke pusat persekutuan	Lebih tinggi; lebih banyak pentadbiran dikekalkan oleh negeri
Terpelihara untuk pemerintah	Agama Islam dan adat Melayu	Agama Islam dan adat Melayu
Sultan	Kekal sebagai pemerintah berdaulat	Kekal sebagai pemerintah berdaulat

Baris tunggal yang paling penting ialah baris yang dikongsi di bahagian bawah: dalam kedua-dua sistem, Sultan kekal sebagai pemerintah berdaulat negerinya, dan agama Islam serta adat Melayu adalah miliknya. Pegawai kolonial, sama ada Residen atau Penasihat, secara rasmi berada di sana untuk menasihati. Perbezaan sebenar antara kedua-dua kumpulan itu bukanlah sama ada Sultan memerintah — baginda memerintah dalam setiap kes — tetapi berapa banyak pentadbiran harian negerinya ditarik ke dalam satu pusat yang dijalankan oleh British secara berkongsi.

Mengapa gelaran Johor bukan perkara remeh

Menggoda untuk menganggap “Residen” dan “Penasihat Am” sebagai perkataan yang boleh saling ditukar. Ia tidak dilayan sedemikian pada masa itu.

Dengan memilih “Penasihat Am,” Johor memberi isyarat bahawa pengaturannya dengan Britain adalah miliknya sendiri — lebih lewat daripada yang lain, dirunding daripada kedudukan sebuah negeri yang kedaulatannya telah pun disahkan oleh perjanjian lebih awal, dan sengaja dirumuskan untuk berbeza daripada sistem Residen yang mentadbir keempat-empat negeri Bersekutu. Gelaran itu adalah penanda darjah: seorang penasihat yang dirujuk, dirangka secara berbeza daripada seorang pegawai yang nasihatnya diikat oleh perjanjian Bersekutu untuk diterima oleh pemerintah.

Bagi sebuah negeri yang memasuki pengaturan itu paling akhir, kata-kata itu membawa bobot yang jauh melebihi semantik.

Satu pengakhiran untuk kedua-duanya

Bagi semua perbezaan mereka, kedua-dua kumpulan itu menemui nasib yang sama pada hari yang sama.

Pada 1 April 1946, Malayan Union melipat negeri-negeri Bersekutu, negeri-negeri Tidak Bersekutu dan dua daripada tiga bekas Negeri-Negeri Selat — Pulau Pinang dan Melaka — ke dalam satu pentadbiran berpusat tunggal, melucutkan kedudukan individu Raja-Raja Melayu. Perataan itu menarik bantahan berterusan dan tidak bertahan lama: dalam beberapa tahun ia digantikan oleh Persekutuan Tanah Melayu, satu rangka kerja yang sengaja memulihkan kedudukan Raja-Raja yang diketepikan oleh rancangan 1946 itu.

Perpecahan sebelum perang kepada negeri-negeri Bersekutu dan Tidak Bersekutu adalah tepat lapisan yang cuba dihapuskan oleh Malayan Union dalam satu babak sahaja — itulah sebabnya ia dibaca dengan lebih jelas apabila kedua-dua kumpulan itu, dan kedua-dua jenis pegawai itu, diletakkan bersebelahan.

Kesilapan lazim

“Kesemua sembilan negeri Melayu adalah Bersekutu.” Hanya empat yang demikian: Perak, Selangor, Negeri Sembilan dan Pahang. Lima lagi — Johor, Kedah, Kelantan, Perlis dan Terengganu — adalah Tidak Bersekutu.

“Residen dan Penasihat adalah perkara yang sama dengan nama berbeza.” Kedua-duanya menasihati dan tiada satu pun menyentuh agama Islam atau adat Melayu, tetapi negeri-negeri Bersekutu berkongsi seorang Residen-Jeneral, satu birokrasi persekutuan dan satu Majlis Persekutuan, manakala negeri-negeri Tidak Bersekutu masing-masing berurusan dengan Britain secara bersendirian dan mengekalkan lebih banyak pentadbiran mereka sendiri.

“Pegawai British menggantikan Sultan.” Dalam kedua-dua kumpulan, Sultan kekal sebagai pemerintah berdaulat negerinya sepanjang masa; peranan pegawai itu bersifat menasihati, dengan agama dan adat Melayu terpelihara untuk pemerintah.

“Johor ditadbir tepat seperti Perak.” Johor memasuki pengaturan itu paling lewat, berasaskan kekuatan perjanjian 1885 yang mengesahkan kedaulatannya, dan pegawainya digelar Penasihat Am khusus untuk membezakannya daripada jawatan Residen di tempat lain.

“Negeri-Negeri Tidak Bersekutu tidak pernah berada di bawah mana-mana kuasa luar sebelum Britain.” Empat daripadanya — Kedah, Kelantan, Perlis dan Terengganu — berpindah kepada naungan British daripada naungan Siam di bawah Perjanjian Anglo-Siam yang disahkan pada 1909.

Apa yang seterusnya

• Untuk mengetahui bagaimana sistem Residen mula-mula tiba di Semenanjung dari pelabuhan-pelabuhan pantai, lihat Negeri-Negeri Selat.
• Untuk mengetahui bagaimana kedua-dua kumpulan itu dibubarkan dan kedudukan Raja-Raja kemudiannya dipulihkan, lihat Malayan Union dan Persekutuan Tanah Melayu.
• Untuk mengetahui rumah-rumah diraja yang berada di pusat setiap satu pengaturan ini, lihat Sembilan Rumah Diraja dan sistem kesultanan Melayu.