Daripada Bacaan Pertama ke Warta: Bagaimana Rang Undang-Undang Menjadi Akta

Sesuatu rang undang-undang boleh diluluskan oleh Dewan Rakyat, dipersetujui oleh Dewan Negara, dan dicapkan dengan Mohor Besar — dan masih tidak mengikat sesiapa pun.

Sebabnya ada dalam satu ayat Perkara 66(5) Perlembagaan Persekutuan: sesuatu rang undang-undang menjadi undang-undang apabila diperkenankan, tetapi tiada undang-undang boleh berkuat kuasa sehingga ia telah disiarkan.

Itulah sebabnya perjalanan sebuah rang undang-undang tidak berakhir di Dewan. Ia berakhir di Warta.

Jawapan ringkas

Kuasa perundangan Persekutuan terletak hak pada Parlimen, yang menurut Perkara 44 terdiri daripada Yang di-Pertuan Agong dan dua Majlis Parlimen — Dewan Negara dan Dewan Rakyat.

Perkara 66(1) menyatakan kuasa itu dijalankan melalui rang undang-undang yang diluluskan oleh kedua-dua Majlis (atau, dalam hal yang disebut dalam Perkara 68, oleh Dewan Rakyat sahaja) dan diperkenankan oleh Yang di-Pertuan Agong.

Peta perjalanan

Peringkat	Di mana	Rujukan
Notis dan pembawaan rang undang-undang	Majlis tempat ia bermula	P.M. 48, Perkara 66(2)
Bacaan kali pertama	Majlis yang sama	P.M. 48
Bacaan kali kedua (perbahasan dasar)	Majlis yang sama	P.M. 53
Peringkat jawatankuasa (fasal demi fasal)	Jawatankuasa sebuah-buah Majlis atau Jawatankuasa Pilihan	P.M. 54, 55
Bacaan kali ketiga	Majlis yang sama	P.M. 61
Penghantaran kepada Majlis satu lagi	Perutusan Yang di-Pertua	P.M. 70, Perkara 66(3)
Tiga bacaan sekali lagi	Majlis kedua	P.M. 72
Perkenan Yang di-Pertuan Agong	Istana Negara	Perkara 66(4), 66(4A)
Pewartaan	Warta Kerajaan Persekutuan	Perkara 66(5), Akta 388 s. 18–19

Sebelum bacaan pertama

Perkara 66(2) membenarkan sesuatu rang undang-undang bermula di mana-mana satu Majlis Parlimen — tertakluk kepada Perkara 67.

Perkara 67(1) ialah pengecualian yang penting. Rang undang-undang atau pindaan yang membuat peruntukan bagi perkara kewangan tertentu — mengenakan atau menaikkan cukai, peminjaman wang oleh Persekutuan, pemertanggungan atau pengeluaran daripada Kumpulan Wang Disatukan, peremitan hutang kepada Persekutuan, dan seumpamanya — tidak boleh dibawa atau dicadangkan kecuali oleh seorang Menteri, dan rang undang-undang sedemikian tidak boleh dimulakan di dalam Dewan Negara.

Dalam amalan biasa, kebanyakan rang undang-undang Kerajaan bermula di Dewan Rakyat.

Bacaan kali pertama: tiada perbahasan

Peraturan Mesyuarat 48 Dewan Rakyat memperuntukkan bahawa seseorang Menteri, setelah mengeluarkan pemberitahu sekurang-kurangnya satu hari terlebih dahulu, boleh membawa rang undang-undang ke dalam mesyuarat tanpa perlu mendapat perintah Majlis.

Setiausaha membaca nama rang undang-undang itu di Meja Mesyuarat. Selepas itu ia disifatkan telah dibacakan kali yang pertama dan diterima untuk bacaan kali kedua pada hari persidangan akan datang atau kemudian daripada itu. Bagi Rang Undang-Undang Perbekalan, pemberitahu bacaan kedua boleh dikeluarkan pada hari yang sama.

Glosari rasmi Parlimen menyifatkan peringkat ini sebagai pengenalan rasmi yang dilakukan secara formal dan ringkas, tanpa sebarang perdebatan.

Rang undang-undang ahli persendirian mengikut laluan berbeza. Di bawah Peraturan Mesyuarat 49, ahli yang bukan ahli Kerajaan mesti meminta izin Majlis melalui usul. Apabila usul itu disetujukan, rang undang-undang disifatkan telah dibacakan kali pertama dan diperintahkan dicap — tetapi ia kemudian terserah kepada Menteri yang berkenaan, dan tiada langkah boleh dijalankan sehingga Majlis menerima penyata daripada Menteri itu.

Bacaan kali kedua: pertempuran dasar

Peraturan Mesyuarat 53(1) menghendaki pemberitahu bacaan kedua dikeluarkan sebaik sahaja selepas bacaan pertama. Peraturan Mesyuarat 53(2) pula melarang bacaan kedua sehingga salinan rang undang-undang telah dihantar kepada ahli-ahli.

Usul yang dikemukakan ialah “Iaitu Rang Undang-undang ini dibacakan kali yang kedua sekarang”, dan perbahasan boleh meliputi asas dan buruk baiknya rang undang-undang itu pada amnya.

Pada peringkat inilah pembangkangan boleh mencadangkan pindaan klasik: meninggalkan perkataan “sekarang” dan menambah “enam bulan dari hari ini”. Jika Majlis bersetuju dengan pindaan itu, bacaan kedua disifatkan tidak disetujukan — rang undang-undang itu terhenti di situ.

Peringkat jawatankuasa: fasal demi fasal

Setelah dibacakan kali kedua, Peraturan Mesyuarat 54(2) menyerahkan rang undang-undang kepada Jawatankuasa sebuah-buah Majlis — iaitu Dewan itu sendiri, bersidang sebagai jawatankuasa — kecuali jika Majlis mengeluarkan usul menyerahkannya kepada Jawatankuasa Pilihan.

Perbezaan antara jawatankuasa sebelum dan selepas bacaan kedua adalah tegas:

• Jawatankuasa yang menerima rang undang-undang sebelum bacaan kedua boleh membincangkan butiran dan baik buruk dasarnya (P.M. 55(1)).
• Jawatankuasa yang menerimanya selepas bacaan kedua tidak boleh membahaskan dasar — hanya butirannya sahaja (P.M. 55(2)).

Jawatankuasa boleh membuat apa-apa pindaan yang difikirkannya patut, dengan syarat pindaan itu berkait dengan perkara isi rang undang-undang, dan tertakluk kepada syarat-syarat Perkara 67 Perlembagaan. Jika pindaan tidak lagi seturut dengan nama rang undang-undang, jawatankuasa hendaklah meminda nama itu dan memaklumkannya kepada Majlis.

Satu peruntukan yang jarang disebut: Peraturan Mesyuarat 52 membenarkan pihak yang hak atau kepentingannya disentuh oleh sesuatu rang undang-undang didengar rayuannya oleh jawatankuasa yang menimbangkannya, sama ada sendiri atau melalui penasihat.

Bacaan kali ketiga: pintu ditutup

Menurut Peraturan Mesyuarat 61(1), perbicaraan pada bacaan ketiga dihadkan kepada isi rang undang-undang itu; pindaan yang menimbulkan perkara yang tidak termasuk di dalamnya adalah salah pada peraturan. Peraturan Mesyuarat 61(2) hanya membenarkan pembetulan kesilapan atau perkara tertinggal dengan kebenaran Tuan Yang di-Pertua — bukan pindaan atas perkara besar.

Sebelum usul bacaan ketiga dicadangkan, mana-mana ahli masih boleh mencadangkan supaya rang undang-undang itu diserahkan sekali lagi kepada Jawatankuasa sebuah-buah Majlis (P.M. 59).

Dewan Negara: dewan kedua yang mempunyai jam

Setelah bacaan ketiga dan kelulusan, Peraturan Mesyuarat 70 menghendaki Tuan Yang di-Pertua menghantar perutusan kepada Yang di-Pertua Dewan Negara, disertai salinan bersih rang undang-undang yang ditandatangani Setiausaha, meminta Dewan Negara mempersetujukannya.

Di Dewan Negara, rang undang-undang itu melalui bacaan dan peringkat jawatankuasanya sendiri. Rang undang-undang yang datang daripada Dewan Negara pula dibentangkan di atas Meja Dewan Rakyat sehingga hari bacaan kedua ditetapkan (P.M. 72).

Dewan Negara bukan cerminan Dewan Rakyat. Menurut Perkara 45(1), keahliannya terdiri daripada dua ahli bagi setiap Negeri yang dipilih mengikut Jadual Ketujuh; dua ahli bagi Wilayah Persekutuan Kuala Lumpur, seorang bagi Labuan dan seorang bagi Putrajaya yang dilantik oleh Yang di-Pertuan Agong; serta empat puluh ahli yang dilantik oleh Yang di-Pertuan Agong. Perkara 45(2) menetapkan mereka yang dilantik hendaklah orang yang telah memberikan perkhidmatan awam yang cemerlang atau mencapai keunggulan dalam profesion, perdagangan, perindustrian, pertanian, aktiviti kebudayaan atau perkhidmatan sosial, atau yang mewakili ras minoriti atau berkebolehan mewakili kepentingan orang asli.

Tempoh jawatan seorang ahli Dewan Negara ialah tiga tahun dan tidak tersentuh oleh pembubaran Parlimen (Perkara 45(3)); seorang ahli tidak boleh memegang jawatan lebih daripada dua penggal (Perkara 45(3A)).

Apabila kedua-dua Majlis tidak sependapat

Perkara 68 menyediakan jalan keluar bermasa, bukan kebuntuan kekal.

Jenis rang undang-undang	Syarat	Kesan
Rang undang-undang wang	Diluluskan Dewan Rakyat, dihantar kepada Dewan Negara sekurang-kurangnya sebulan sebelum akhir penggal, dan tidak diluluskan tanpa pindaan dalam tempoh sebulan	Dikemukakan kepada Yang di-Pertuan Agong, melainkan Dewan Rakyat mengarahkan selainnya — Perkara 68(1)
Rang undang-undang bukan wang	Tidak diluluskan Dewan Negara atau dipinda tanpa persetujuan Dewan Rakyat; kemudian diluluskan semula oleh Dewan Rakyat dalam penggal berikutnya, tidak lebih awal daripada setahun selepas ia mula-mula diluluskan, dan sekali lagi tidak diluluskan Dewan Negara	Dikemukakan kepada Yang di-Pertuan Agong — Perkara 68(2)

Perakuan Yang di-Pertua Dewan Rakyat bahawa peruntukan Perkara 68 telah dipatuhi adalah muktamad bagi segala maksud dan tidak boleh dipersoalkan di dalam mana-mana mahkamah (Perkara 68(4)).

Dua had penting: Perkara 68(5) menyatakan Perkara itu tidak terpakai bagi rang undang-undang pindaan perlembagaan (selain pindaan yang dikecualikan daripada Perkara 159(3)); dan Perkara 68(6) mentakrifkan “rang undang-undang wang” sebagai rang undang-undang yang diperakui oleh Yang di-Pertua Dewan Rakyat sebagai sedemikian. Peraturan Mesyuarat 69 menetapkan cara perakuan itu dihantar bersama rang undang-undang kepada Dewan Negara.

Perkenan Yang di-Pertuan Agong

Perkara 66(3) menghendaki rang undang-undang dikemukakan kepada Yang di-Pertuan Agong apabila telah diluluskan oleh Majlis satu lagi dan persetujuan dicapai antara kedua-dua Majlis mengenai apa-apa pindaan, atau apabila ia dikehendaki dikemukakan di bawah Perkara 68.

Perkara 66(4) memperuntukkan bahawa Yang di-Pertuan Agong hendaklah, dalam masa tiga puluh hari selepas sesuatu rang undang-undang dikemukakan, memperkenankannya dengan menyebabkan Mohor Besar dicapkan padanya.

Perkara 66(4A) melengkapkan mekanisme itu: jika perkenan tidak diberikan dalam tempoh tersebut, rang undang-undang itu hendaklah menjadi undang-undang apabila habis tempoh itu, mengikut cara yang sama seolah-olah ia telah diperkenankan.

Rang undang-undang yang menantikan perkenan juga dilindungi daripada kalendar politik. Perkara 55(7) menyatakan rang undang-undang yang menantikan perkenan di bawah Perkara 66(4) atau 66(4A) tidak terluput disebabkan pemprorogan atau pembubaran Parlimen. Perkara 55(5) pula melindungi rang undang-undang yang belum diputuskan daripada terluput disebabkan pemprorogan.

Mengapa pewartaan menentukan segalanya

Di sinilah ramai orang tersilap.

Perkara 66(5) memisahkan dua perkara yang selalu dianggap satu:

1. Menjadi undang-undang — berlaku apabila diperkenankan, atau seperti yang diperuntukkan dalam Perkara 66(4A).
2. Berkuat kuasa — tidak boleh berlaku sehingga undang-undang itu telah disiarkan.

Perkara yang sama mengekalkan kuasa Parlimen untuk menangguhkan kuat kuasa mana-mana undang-undang atau membuat undang-undang yang berkuat kuasa ke belakang.

Seksyen 18(1) Akta Tafsiran 1948 dan 1967 (Akta 388) menyusun Warta kepada beberapa bahagian, termasuk Acts Supplement yang mengandungi semua Akta Parlimen dan Ordinan yang diisytiharkan oleh Yang di-Pertuan Agong, Bills Supplement yang mengandungi semua rang undang-undang, serta Legislative Supplement A dan B bagi perundangan subsidiari. Seksyen 18(2) menjadikan penyiaran dalam Warta rasmi Malaysia sebagai notis yang mencukupi bagi apa-apa perkara yang dikehendaki disiarkan di bawah undang-undang persekutuan.

Seksyen 19(1) menetapkan formula tarikh: permulaan kuat kuasa sesuatu Akta ialah tarikh yang diperuntukkan dalam atau di bawah Akta itu, atau jika tiada tarikh diperuntukkan, hari sejurus selepas tarikh penyiarannya. Seksyen 19(2) menyatakan ia mula berkuat kuasa sebaik sahaja habis hari sebelum tarikh permulaan itu.

Kesannya praktikal: banyak Akta Malaysia disiarkan dalam Warta tetapi menetapkan bahawa ia mula berkuat kuasa pada tarikh yang akan ditetapkan oleh Menteri melalui pemberitahuan dalam Warta. Pemberitahuan itu diterbitkan sebagai P.U.(B) dan boleh datang berbulan-bulan — atau bertahun-tahun — kemudian, kadangkala seksyen demi seksyen. Portal Perundangan Persekutuan Malaysia menyenaraikan Akta, pindaan, P.U.(A) dan P.U.(B) inilah.

Lihat juga entri glosari Warta Kerajaan dan Akta.

Jika ia rang undang-undang pindaan perlembagaan

Perkara 159(1) membenarkan Perlembagaan dipinda melalui undang-undang persekutuan, tertakluk kepada Perkara itu sendiri dan Perkara 161E.

Perkara 159(3) menambah ambang yang lebih tinggi: rang undang-undang bagi membuat pindaan kepada Perlembagaan (selain pindaan yang dikecualikan) tidak boleh diluluskan di dalam mana-mana satu Majlis melainkan ia disokong pada Bacaan Kali Kedua dan Kali Ketiga dengan undi tidak kurang daripada dua pertiga daripada jumlah bilangan ahli Majlis itu. Bandingkan dengan Perkara 62(3), yang menetapkan keputusan biasa dibuat mengikut majoriti biasa ahli yang mengundi.

Dua lapisan persetujuan tambahan juga wujud:

• Perkara 159(5) — pindaan kepada peruntukan tertentu, termasuk Perkara 10(4), Bahagian III, Perkara 38, 63(4), 70, 71(1), 72(4), 152 atau 153, tidak boleh diluluskan tanpa persetujuan Majlis Raja-Raja.
• Perkara 161E(2) — tiada pindaan boleh dibuat tanpa persetujuan Yang di-Pertua Negeri Sabah atau Sarawak jika ia menyentuh perkara tersenarai seperti hak kewarganegaraan berkaitan Negeri itu, keanggotaan dan bidang kuasa Mahkamah Tinggi di Sabah dan Sarawak, serta perkara kuasa perundangan dan perkiraan kewangan Negeri itu.

Latar penuh rangka kerja ini ada dalam artikel Perlembagaan Persekutuan dan Parlimen Malaysia.

Kesilapan biasa

“Parlimen sudah lulus, jadi undang-undang sudah berkuat kuasa.” Perkara 66(5) memisahkan kelulusan, perkenan dan kuat kuasa. Semak tarikh permulaan kuat kuasa, bukan tarikh kelulusan.

“Akta itu diwartakan, maka ia terpakai hari ini.” Belum tentu. Seksyen 19(1) Akta 388 mengutamakan tarikh yang diperuntukkan dalam Akta itu sendiri; hanya jika tiada tarikh diperuntukkan barulah hari selepas penyiaran terpakai.

“Dewan Negara boleh menolak apa-apa sahaja.” Perkara 68 menyediakan laluan berjadual untuk memintas ketidaksetujuan — sebulan bagi rang undang-undang wang, dan sekurang-kurangnya setahun serta penggal berikutnya bagi rang undang-undang lain.

“Rang undang-undang kewangan boleh dimulakan di mana-mana.” Perkara 67(1) melarangnya dimulakan di Dewan Negara dan menghendaki ia dibawa oleh seorang Menteri.

“Rang undang-undang mati apabila Parlimen ditangguhkan.” Perkara 55(5) dan 55(7) memperuntukkan sebaliknya bagi rang undang-undang yang belum diputuskan dan yang menantikan perkenan.

“Teks Bahasa Melayu Perlembagaan ialah teks sahih.” Cetakan semula Bahasa Melayu terbitan Jabatan Peguam Negara menyatakan sendiri bahawa ia hanyalah terjemahan bagi Federal Constitution, dan bukan perundangan melainkan jika dan sehingga ditetapkan sahih di bawah Perkara 160B.

Apa yang seterusnya

Jika anda menjejaki sesuatu rang undang-undang tertentu, ikut tiga dokumen mengikut urutan: teks rang undang-undang seperti yang dibentangkan, versi seperti yang diluluskan selepas peringkat jawatankuasa, dan Akta seperti yang disiarkan dalam Warta. Perbezaan antara ketiga-tiganya adalah tempat perubahan sebenar berlaku.

Untuk pembacaan lanjut, mulakan dengan Perlembagaan Persekutuan bagi rangka kerja keseluruhan, kemudian Parlimen Malaysia bagi institusi yang menjalankan proses ini.