Jabatan Peguam Negara: Peguam Kerajaan dan Pendakwa Raya

Seorang lelaki boleh memutuskan sama ada anda dibawa ke muka pengadilan jenayah — atau dibebaskan tanpa pertuduhan pun difailkan. Di Malaysia, orang itu ialah Peguam Negara, dan kuasanya lahir daripada satu perkara tunggal dalam Perlembagaan Persekutuan.

Perkara 145 memberi Peguam Negara dua topi yang dipakai serentak. Yang pertama ialah topi peguam kerajaan: penasihat undang-undang tertinggi negara. Yang kedua ialah topi Pendakwa Raya: pemegang kuasa memulakan dan menghentikan pendakwaan jenayah. Kedua-dua topi ini duduk di kepala yang sama telah menjadi punca perdebatan bertahun-tahun — dan kini, punca satu reformasi besar.

Siapa Peguam Negara, dan bagaimana beliau dilantik?

Peguam Negara dilantik oleh Yang di-Pertuan Agong atas nasihat Perdana Menteri. Calon tidak boleh sesiapa sahaja: beliau mesti seseorang yang layak menjadi Hakim Mahkamah Persekutuan — syarat kelayakan tertinggi dalam sistem kehakiman negara.

Berbeza dengan seorang hakim yang menikmati jaminan tempoh jawatan, kedudukan Peguam Negara lebih rapat dengan eksekutif. Perkara 145(5) Perlembagaan Persekutuan menetapkan bahawa Peguam Negara memegang jawatan selama diperkenankan oleh Yang di-Pertuan Agong dan boleh pada bila-bila masa meletakkan jawatan — bukannya dilindungi oleh jaminan tempoh jawatan seperti hakim. Beliau dilantik atas nasihat Perdana Menteri dan bertanggungjawab terutamanya kepada kerajaan. Peguam Negara mengetuai Jabatan Peguam Negara (dikenali dalam bahasa Inggeris sebagai Attorney General’s Chambers), sebuah agensi di bawah Jabatan Perdana Menteri yang menghimpunkan barisan peguam kerajaan yang menjalankan kerja guaman negara.

Apa yang dilakukan Peguam Negara sebagai peguam kerajaan?

Di bawah Perkara 145(2), tugas Peguam Negara adalah menasihati Yang di-Pertuan Agong, Jemaah Menteri, atau mana-mana menteri mengenai perkara undang-undang, serta menjalankan tugas lain yang bersifat undang-undang.

Dalam amalan, ini merangkumi jauh lebih daripada memberi pandangan. Jabatan Peguam Negara menggubal rang undang-undang persekutuan sebelum dibentangkan di Parlimen, mewakili kerajaan dalam guaman sivil dan perlembagaan, memberi nasihat mengenai undang-undang antarabangsa dan perjanjian, serta menyemak dan mencetak semula undang-undang Malaysia. Peguam kerajaan yang sama yang mempertahankan kepentingan kerajaan dalam mahkamah sivil bekerja di bawah bumbung institusi yang sama dengan mereka yang mendakwa jenayah atas nama negara.

Apa maksudnya menjadi Pendakwa Raya?

Di sinilah kuasa sebenar terletak. Perkara 145(3) memberi Peguam Negara kuasa yang boleh dijalankan menurut budi bicaranya untuk memulakan, menjalankan atau memberhentikan apa-apa prosiding bagi sesuatu kesalahan. Dengan kuasa ini, Peguam Negara juga berperanan sebagai Pendakwa Raya Malaysia.

Terjemahkan ke bahasa harian, kuasa itu bermakna tiga perkara:

• Memulakan — memutuskan untuk membawa pertuduhan terhadap seseorang.
• Menjalankan — mengendalikan kes pendakwaan di mahkamah.
• Memberhentikan — menghentikan kes, termasuk melalui pelepasan tidak terjumlah kepada pembebasan (DNAA).

Terdapat had bidang kuasa yang penting: kuasa ini tidak terpakai terhadap prosiding di hadapan Mahkamah Syariah, mahkamah anak negeri, atau mahkamah tentera. Mahkamah-mahkamah itu beroperasi di bawah rangka kuasa mereka sendiri.

Berikut ringkasan bagaimana Perkara 145 membahagikan peranan Peguam Negara:

Fasal	Peranan	Isi kandungan
Perkara 145(1)	Pelantikan	Dilantik oleh Yang di-Pertuan Agong atas nasihat Perdana Menteri; mesti layak menjadi Hakim Mahkamah Persekutuan
Perkara 145(2)	Penasihat undang-undang	Menasihati YDPA, Jemaah Menteri dan menteri mengenai perkara undang-undang
Perkara 145(3)	Pendakwa Raya	Kuasa budi bicara untuk memulakan, menjalankan atau memberhentikan pendakwaan jenayah
Pengecualian 145(3)	Had bidang kuasa	Tidak terpakai di Mahkamah Syariah, mahkamah anak negeri, atau mahkamah tentera

Bolehkah kuasa itu dicabar?

Secara umumnya, tidak — dan inilah puncanya kritikan. Budi bicara di bawah Perkara 145(3) dianggap mutlak dan sukar dicabar di mahkamah.

Contoh paling jelas berlaku dalam satu kes berprofil tinggi yang melibatkan seorang Perdana Menteri. Pada Januari 2016, Peguam Negara ketika itu memutuskan untuk tidak mendakwa; Majlis Peguam kemudian memohon untuk menyemak semula keputusan itu, tetapi Mahkamah Tinggi menolak kebenaran untuk permohonan semakan kehakiman, dan rayuan-rayuan selepasnya turut gagal. Prinsipnya jelas: budi bicara mutlak Peguam Negara untuk tidak mendakwa dikekalkan.

Kuasa yang sama boleh berayun ke arah sebaliknya. Selepas pertukaran kerajaan pada 2018, seorang Peguam Negara baharu memfailkan pertuduhan dalam kes yang sebelum ini tidak didakwa. Fakta bahawa hasil sesuatu siasatan boleh berubah bergantung kepada siapa memegang jawatan itulah yang mencetuskan seruan reformasi.

Mengapa orang mahu memisahkan kedua-dua peranan?

Inti masalahnya ialah konflik kepentingan. Seorang individu yang sama menjadi penasihat undang-undang kerajaan dan juga membuat keputusan pendakwaan — sedangkan beliau dilantik atas nasihat Perdana Menteri dan bertanggungjawab terutamanya kepada eksekutif.

Transparency International Malaysia, dalam kenyataan seawal Mac 2016, berhujah bahawa susunan ini menjadikan keputusan pendakwaan terdedah kepada pengaruh politik, khususnya dalam kes membabitkan tokoh berpengaruh. Penyelesaian yang dicadangkan ialah mencontohi model United Kingdom, di mana Peguam Negara tidak campur tangan dalam operasi harian Perkhidmatan Pendakwaan Mahkota (Crown Prosecution Service). Dengan memisahkan peranan, keputusan pendakwaan boleh dibuat “tanpa rasa takut atau memihak” dan terlindung daripada campur tangan politik.

Apakah reformasi yang sedang berjalan?

Isu ini kini bergerak daripada perdebatan kepada tindakan. Agenda reformasi institusi Kerajaan Madani diumumkan pada 9 Oktober 2023. Tidak lama selepas itu, pada 26 Oktober 2023, Jawatankuasa Pilihan Khas Hak Asasi Manusia, Pilihan Raya dan Reformasi Institusi (Parlimen ke-15), dipengerusikan William Leong Jee Keen, mula meneliti cara memisahkan peranan Peguam Negara dan Pendakwa Raya serta memberi cadangan penambahbaikan undang-undang.

Menjelang September 2025, kerajaan persekutuan meluluskan pemisahan itu. Menurut laporan The Edge Malaysia, pindaan perlembagaan — yang menyentuh Perkara 145, 183 dan 42 — dijangka dibentangkan di Parlimen pada 2026, diikuti dengan Rang Undang-Undang Saraan dan Rang Undang-Undang Reformasi Undang-Undang (Pendakwa Raya) omnibus. Inisiatif ini diselia oleh Menteri Datuk Seri Azalina Othman Said dan didokong oleh Perdana Menteri Datuk Seri Anwar Ibrahim.

Satu cadangan penting: Pendakwa Raya yang bebas boleh dilantik oleh Yang di-Pertuan Agong atas nasihat Suruhanjaya Perkhidmatan Kehakiman dan Undang-Undang — satu langkah yang boleh melindungi jawatan itu daripada campur tangan politik harian.

Apa yang seterusnya

Struktur dua peranan Peguam Negara telah lama menjadi ciri tatanegara Malaysia, tetapi ia mungkin tidak kekal begitu. Perhatikan pembentangan pindaan perlembagaan di Parlimen: kerana ia mengubah Perlembagaan Persekutuan (Perkara 145, 183 dan 42), pindaan itu tertakluk kepada Perkara 159(3) dan mesti disokong pada Bacaan Kedua dan Ketiga oleh undi tidak kurang daripada dua pertiga jumlah keseluruhan ahli setiap Dewan sebelum boleh berkuat kuasa.

Jika anda mengikuti sesuatu kes jenayah berprofil tinggi, ingat bahawa keputusan untuk mendakwa — atau menghentikan — masih terletak pada budi bicara Pendakwa Raya buat masa ini. Untuk memahami rangka yang lebih luas, baca seterusnya tentang Perlembagaan Persekutuan Malaysia.