Majlis Raja-Raja: Institusi yang Memilih Agong dan Perkara yang Memerlukan Persetujuannya

Ada satu senarai pendek dalam Perlembagaan Persekutuan yang jarang disebut: senarai perkara yang Parlimen tidak boleh luluskan sendirian. Untuk perkara-perkara itu, undi dua pertiga di Dewan Rakyat dan Dewan Negara sahaja tidak memadai. Persetujuan satu badan lain diperlukan — dan badan itu ialah Majlis Raja-Raja.

Majlis Raja-Raja ditubuhkan oleh Perkara 38(1) Perlembagaan Persekutuan, dan dibentuk mengikut Jadual Kelima. Ia bukan dewan ketiga Parlimen dan tidak menggubal undang-undang. Peranannya ditakrifkan secara senarai: perkara tertentu memerlukan persetujuannya, perkara lain memerlukan rundingan dengannya, dan sebahagian kecil terletak sepenuhnya dalam bidang kuasanya sendiri.

Artikel ini menerangkan senarai itu sebagaimana ia terkandung dalam teks perlembagaan.

Sepintas lalu

Nama rasmi	Majlis Raja-Raja (Conference of Rulers)
Asas perlembagaan	Perkara 38; ditubuhkan mengikut Jadual Kelima
Keanggotaan	Raja-Raja dan Yang di-Pertua-Yang di-Pertua Negeri bagi Negeri yang tidak mempunyai Raja (Jadual Kelima, seksyen 1)
Setiausaha	Penyimpan Mohor Besar Raja-Raja (Jadual Kelima, seksyen 4)
Kuorum	Majoriti anggota (Jadual Kelima, seksyen 5)
Mesyuarat pertama	18 Februari 1948
Pejabat urus setia	Pejabat Penyimpan Mohor Besar Raja-Raja, Jalan Bukit Petaling, Kuala Lumpur

Siapa anggotanya

Jadual Kelima seksyen 1 menyatakan Majlis Raja-Raja terdiri daripada Duli-Duli Yang Maha Mulia Raja-Raja dan Yang di-Pertua-Yang di-Pertua Negeri bagi Negeri-Negeri yang tidak mempunyai Raja.

Laman rasmi Pejabat Penyimpan Mohor Besar Raja-Raja menyatakan keanggotaan semasa terdiri daripada sembilan Raja Melayu bersama Yang di-Pertua Negeri bagi Melaka, Pulau Pinang, Sabah dan Sarawak — sejumlah 13 anggota. Rangka kata “Negeri-Negeri yang tidak mempunyai Raja” menggantikan sebutan asal “Melaka dan Pulau Pinang” apabila Sabah dan Sarawak menyertai Persekutuan; lihat Pembentukan Malaysia 1963.

Keahlian itu tidak seragam untuk semua urusan. Jadual Kelima seksyen 7 mengeluarkan Yang di-Pertua-Yang di-Pertua Negeri daripada keanggotaan bagi prosiding yang berhubungan dengan:

• pemilihan atau pemecatan Yang di-Pertuan Agong, dan pemilihan Timbalan Yang di-Pertuan Agong;
• perkara yang berhubungan semata-mata dengan keistimewaan, kedudukan, kemuliaan dan kebesaran Raja-Raja; dan
• perbuatan, amalan atau upacara agama.

Bagi urusan tersebut, Majlis bermesyuarat sebagai badan sembilan anggota.

Jadual Kelima seksyen 2 pula membenarkan tempat seseorang Raja atau Yang di-Pertua Negeri diambil oleh orang lain, dalam hal Perlembagaan Negeri itu memperuntukkan sedemikian.

Lima fungsi yang disenaraikan dalam Perkara 38(2)

Perkara 38(2) menyenaraikan fungsi Majlis Raja-Raja seperti berikut:

1. Memilih Yang di-Pertuan Agong dan Timbalan Yang di-Pertuan Agong, mengikut peruntukan Jadual Ketiga.
2. Mempersetujui atau tidak mempersetujui supaya apa-apa perbuatan, amalan atau upacara agama diperluas ke Persekutuan secara menyeluruh.
3. Memperkenankan atau tidak memperkenankan apa-apa undang-undang, dan membuat atau memberikan nasihat mengenai apa-apa pelantikan, yang di bawah Perlembagaan dikehendaki diperkenankan oleh Majlis atau dibuat selepas berunding dengannya.
4. Melantik anggota Mahkamah Khas di bawah Perkara 182(1).
5. Memberi ampun, tunda hukum dan lega hukum, atau meremitkan, menggantung atau meringankan hukuman, di bawah Perkara 42(12).

Perkara 38(2) menambah bahawa Majlis “boleh menimbang teliti soal-soal mengenai dasar negara (misalnya perubahan-perubahan tentang dasar imigresen) dan apa-apa perkara lain yang difikirkannya patut”.

Fungsi keagamaan itu berpaut dengan Perkara 3(2): bagi apa-apa perbuatan, amalan atau upacara yang Majlis telah bersetuju diperluas ke Persekutuan secara menyeluruh, setiap Raja yang lain hendaklah memberi kuasa kepada Yang di-Pertuan Agong untuk mewakilinya dalam kapasitinya sebagai Ketua agama Islam.

Bagaimana pemilihan Yang di-Pertuan Agong berjalan

Perkara 32(3) menetapkan Yang di-Pertuan Agong dipilih oleh Majlis Raja-Raja bagi tempoh lima tahun. Baginda boleh meletakkan jawatan melalui surat yang ditujukan kepada Majlis, atau dipecat daripada jawatan oleh Majlis, dan berhenti memegang jawatan apabila berhenti menjadi Raja.

Mekanismenya terkandung dalam Jadual Ketiga:

Peringkat	Peruntukan	Apa yang berlaku
Kelayakan	Bahagian I, seksyen 1	Seseorang Raja layak dipilih kecuali baginda seorang budak belum dewasa, telah memberitahu Penyimpan Mohor Besar Raja-Raja bahawa baginda tidak ingin dipilih, atau Majlis melalui undi sulit memutuskan baginda tidak sesuai
Ambang undi	Bahagian I, seksyen 1(2)	Resolusi ketidaksesuaian tidak boleh diluluskan melainkan sekurang-kurangnya lima anggota mengundi menyokongnya
Tawaran	Bahagian I, seksyen 2	Jawatan ditawarkan kepada Raja yang layak dan Negerinya berada paling atas dalam senarai pemilihan; jika tidak diterima, kepada Raja yang Negerinya berikutnya, dan seterusnya
Pengisytiharan	Bahagian I, seksyen 3	Setelah tawaran diterima, Majlis mengisytiharkan baginda dipilih dan Penyimpan Mohor Besar Raja-Raja memberitahu keputusan itu secara bertulis kepada kedua-dua Majlis Parlimen
Pemecatan	Bahagian III, seksyen 8	Resolusi untuk memecat Yang di-Pertuan Agong tidak boleh diluluskan melainkan sekurang-kurangnya lima anggota mengundi menyokongnya

Senarai pemilihan itu sendiri berputar. Jadual Ketiga seksyen 4 memperuntukkan bahawa selepas setiap pemilihan, Negeri-Negeri yang mendahului Negeri Raja yang dipilih dipindahkan ke hujung senarai dan Negeri Raja yang dipilih ditinggalkan; senarai itu disusun semula apabila tiada lagi Negeri yang tinggal padanya.

Timbalan Yang di-Pertuan Agong juga dipilih oleh Majlis bagi tempoh lima tahun (Perkara 33(2)), dan Majlis tidak boleh memilih Timbalan semasa jawatan Yang di-Pertuan Agong kosong (Jadual Ketiga, seksyen 6).

Perkara 37(1) menambah satu langkah yang jarang disebut: Yang di-Pertuan Agong mengangkat sumpah jawatan di hadapan Majlis Raja-Raja, dan sumpah itu disaksikan oleh dua orang yang dilantik bagi maksud itu oleh Majlis.

Apa yang memerlukan persetujuan Majlis Raja-Raja

“Persetujuan” ialah ambang yang paling kuat dalam Perlembagaan: tanpa ia, undang-undang berkenaan tidak boleh diluluskan oleh Parlimen.

Peruntukan	Apa yang tidak boleh berlaku tanpa persetujuan Majlis
Perkara 38(4)	Undang-undang yang secara langsung menyentuh keistimewaan, kedudukan, kemuliaan atau kebesaran Raja-Raja
Perkara 2(b)	Undang-undang yang mengubah sempadan sesuatu Negeri (persetujuan Negeri itu juga diperlukan)
Perkara 159(5)	Pindaan kepada Perkara 10(4), Bahagian III, Perkara 38, Perkara 63(4), Perkara 70, Perkara 71(1), Perkara 72(4), Perkara 152, Perkara 153, atau kepada Fasal 159(5) itu sendiri
Perkara 33(5)	Undang-undang yang memperuntukkan seseorang Raja menjalankan fungsi Yang di-Pertuan Agong dalam keadaan tertentu
Perkara 34(5)	Yang di-Pertuan Agong berada di luar Persekutuan lebih daripada lima belas hari, kecuali atas lawatan negara

Perkara 159(5) itulah yang menjadikan Majlis Raja-Raja sebahagian daripada prosedur pindaan Perlembagaan Persekutuan bagi peruntukan yang disenaraikan, di samping majoriti dua pertiga di kedua-dua Majlis Parlimen.

Apa yang memerlukan rundingan sahaja

Rundingan ialah ambang yang berbeza daripada persetujuan. Perlembagaan menghendaki Majlis dirundingi — bukan menghendaki Majlis bersetuju — dalam hal berikut:

• Perkara 38(5) — sebelum dibuat apa-apa perubahan tentang dasar yang menyentuh tindakan pentadbiran di bawah Perkara 153.
• Perkara 122B(1) — pelantikan Ketua Hakim Negara Mahkamah Persekutuan, Presiden Mahkamah Rayuan, Hakim-Hakim Besar Mahkamah Tinggi dan hakim-hakim lain, oleh Yang di-Pertuan Agong atas nasihat Perdana Menteri, selepas berunding dengan Majlis Raja-Raja.
• Perkara 114(1) — pelantikan Suruhanjaya Pilihan Raya oleh Yang di-Pertuan Agong selepas berunding dengan Majlis Raja-Raja.
• Perkara 139(4) — pelantikan anggota Suruhanjaya Perkhidmatan Awam.
• Perkara 141A(2) — pelantikan anggota Suruhanjaya Perkhidmatan Pelajaran.

Dua pelantikan pula dibuat oleh Majlis itu sendiri: dua orang yang memegang atau pernah memegang jawatan hakim Mahkamah Persekutuan atau Mahkamah Tinggi sebagai anggota Mahkamah Khas (Perkara 182(1)), dan seorang anggota Majlis Angkatan Tentera yang mewakili Duli-Duli Yang Maha Mulia (Perkara 137(3)(b)).

Bila anggota bertindak menurut budi bicara sendiri

Kebanyakan fungsi perlembagaan di Malaysia dijalankan mengikut nasihat. Perkara 38(3) menyatakan bahawa apabila Majlis menimbang teliti perkara mengenai dasar negara, Yang di-Pertuan Agong disertai Perdana Menteri dan Raja-Raja yang lain serta Yang di-Pertua-Yang di-Pertua Negeri disertai Menteri Besar atau Ketua Menteri masing-masing — dan penimbangtelitian itu dijalankan mengikut nasihat Jemaah Menteri dan Majlis Mesyuarat Kerajaan Negeri.

Perkara 38(6) mengecualikan enam kategori daripada peraturan itu. Anggota Majlis boleh bertindak menurut budi bicara mereka dalam prosiding yang berhubungan dengan:

• pemilihan atau pemecatan Yang di-Pertuan Agong, atau pemilihan Timbalan Yang di-Pertuan Agong;
• pemberian nasihat mengenai apa-apa pelantikan;
• memperkenankan atau tidak memperkenankan undang-undang yang mengubah sempadan Negeri atau menyentuh keistimewaan, kedudukan, kemuliaan atau kebesaran Raja-Raja;
• mempersetujui atau tidak mempersetujui perluasan perbuatan, amalan atau upacara agama ke Persekutuan secara menyeluruh;
• pelantikan anggota Mahkamah Khas di bawah Perkara 182(1); dan
• kuasa pengampunan di bawah Perkara 42(12).

Bagaimana keputusan dibuat dan disahkan

Tatacara Majlis terkandung dalam Jadual Kelima:

• Kuorum ialah majoriti anggota, dan Majlis boleh menentukan tatacaranya sendiri (seksyen 5).
• Mesyuarat dipanggil oleh Penyimpan Mohor Besar Raja-Raja apabila dikehendaki oleh Yang di-Pertuan Agong atau oleh tidak kurang daripada tiga anggota; dan tanpa diminta, tidak lewat daripada empat minggu sebelum habis tempoh jawatan Yang di-Pertuan Agong dan apabila berlaku kekosongan dalam jawatan itu atau jawatan Timbalan (seksyen 6). Laman rasmi menyatakan Majlis lazimnya bermesyuarat tiga kali setahun.
• Undian — jika Majlis tidak sebulat suara, keputusan diambil mengikut majoriti anggota yang mengundi, tertakluk kepada peruntukan Jadual Ketiga (seksyen 8).
• Pengesahan — apa-apa persetujuan, pelantikan atau nasihat Majlis ditandai dengan Mohor Besar Raja-Raja. Bagi pelantikan yang dicadangkan, jika majoriti anggota menyatakan sokongan melalui surat kepada Penyimpan Mohor Besar Raja-Raja, nasihat Majlis boleh ditandai tanpa memanggil mesyuarat (seksyen 9).

Perkara 40(2)(c) pula meletakkan permintaan supaya diadakan mesyuarat Majlis yang berkenaan semata-mata dengan keistimewaan, kedudukan, kemuliaan dan kebesaran Raja-Raja, serta apa-apa tindakan pada mesyuarat itu, dalam senarai fungsi yang boleh dijalankan oleh Yang di-Pertuan Agong menurut budi bicara baginda.

Salah faham yang biasa

“Majlis Raja-Raja meluluskan undang-undang.” Tidak. Ia tidak menggubal atau meluluskan undang-undang. Bagi kategori tertentu, persetujuannya menjadi syarat tambahan sebelum undang-undang yang diluluskan Parlimen boleh berkuat kuasa — satu syarat, bukan satu proses perundangan.

“Persetujuan dan rundingan bermaksud sama.” Tidak. Perkara 38(4) dan 159(5) menggunakan bahasa persetujuan; Perkara 38(5), 114(1) dan 122B(1) menggunakan bahasa rundingan. Kedua-duanya membawa akibat perlembagaan yang berbeza.

“Semua anggota mengundi dalam semua perkara.” Tidak. Jadual Kelima seksyen 7 mengeluarkan Yang di-Pertua-Yang di-Pertua Negeri daripada kategori prosiding tertentu, dan Perkara 42(13) mengeluarkan mereka — bersama Raja yang berkenaan — daripada keanggotaan bagi maksud Perkara 42(12)(b) dan (c).

“Keputusan mesti sebulat suara.” Tidak. Jadual Kelima seksyen 8 memperuntukkan keputusan majoriti anggota yang mengundi apabila Majlis tidak sebulat suara.

“Yang di-Pertuan Agong mempengerusikan Majlis sebagai anggota.” Laman rasmi Pejabat Penyimpan Mohor Besar Raja-Raja menyatakan Yang di-Pertuan Agong bukan anggota Majlis Raja-Raja, tetapi menghadiri mesyuarat sebagai Ketua Negara, disertai Perdana Menteri sebagai penasihat baginda.

Apa seterusnya

Untuk memahami di mana Majlis Raja-Raja duduk dalam rangka perlembagaan yang lebih luas, mulakan dengan Perlembagaan Persekutuan, kemudian Parlimen Malaysia untuk melihat bagaimana undang-undang persekutuan diluluskan sebelum syarat persetujuan Perkara 38(4) dan 159(5) terpakai.

Latar sejarahnya pula terletak pada dua peristiwa: Kemerdekaan 1957, apabila Perlembagaan mula berkuat kuasa, dan Pembentukan Malaysia 1963, apabila rangka keanggotaan diluaskan kepada Negeri-Negeri yang tidak mempunyai Raja termasuk Sarawak.

Teks penuh Perkara 38, Jadual Ketiga dan Jadual Kelima boleh dibaca dalam cetakan semula rasmi Perlembagaan Persekutuan di portal Jabatan Peguam Negara, dan keterangan rasmi mengenai peranan Majlis diterbitkan oleh Pejabat Penyimpan Mohor Besar Raja-Raja.